En
cumplimiento del Decreto 893 del 28 de mayo de 2017, la Agencia para la
Renovación del Territorio (ART), que había sido creada mediante Decreto 2366
del 7 de diciembre de 2015, definió los términos del Programas de Desarrollo
con Enfoque Territorial (PDET) que manda el punto 1.2 del Acuerdo de Paz.
Varios
comentarios se pueden hacer en torno al diseño operacional del programa hecho
por la ART, de los cuales surgen interrogantes que llaman a la reflexión
detallada del asunto.
1. Lo primero que observamos es la pesada
carga burocrática que significa la agencia, instalada en la capital, lo cual
implica no solo la substracción de recursos para su sostenimiento en Bogotá,
recursos que harán falta en los territorios, sino que para justificar su
mantenimiento, se implantará un gigantesco volumen de trámites y procedimientos
que harán lenta, compleja y difícil la operación institucional en el
cumplimiento del acuerdo. Al mejor estilo del modelo burocrático, la entidad
tiene en su estructura, 1 dirección general, 3 direcciones especializadas, 3
oficinas asesoras, 1 secretaria general y 9 subdirecciones, todas atiborradas
de funciones en abstracto, pero sin tareas concretas para realizar, por
carencia de procesos. Se supone, que como es el resto de la Rama Administrativa
central, por lo menos el 70 % de los burócratas son ineptos e ignorantes de la
realidad del país.
2. Los PDET tienen un horizonte de 10
años con revisión a los cinco años. Pero de dónde sacaron ese horizonte? Por un
lado, se nota que están aplicando el método normativo de planificación, un
método inadecuado y obsoleto desde los años ochenta; por otro lado, una
definición alejada del espíritu del acuerdo que hace énfasis en la
participación social y la concertación. La decisión es unilateral e inconsulta.
Lo adecuado sería implantar sistemas de planificación territorial que permitan
el método estratégico de planificación, de modo que el horizonte y las
revisiones no dependan de la cronología sino de las situaciones que son permanentemente
cambiantes y complejas. Están tratando a Colombia como si este país fuera
estandarizado, desconociendo la heterogeneidad geográfica, socioeconómica y
cultural, de modo que no se debe hacer definiciones por igual para todo el
país. Los ritmos en cada lugar son diferentes. Este programa se formulará por
una sola vez, como quien dice será perfecto y basta con ello para lograr el
objetivo.
3. Se han definido ocho (8) pilares
temáticos para abordar el proceso: 1) Ordenamiento social de la propiedad rural
y uso del suelo, 2) Reactivación económica y producción agropecuaria, 3) Educación
rural, 4) Vivienda, agua potable y saneamiento, 5) Salud rural, 6) Derecho a la
alimentación, 7) Reconciliación, convivencia y paz y 8) Infraestructura y
adecuación de tierras. No se discute la importancia de estos temas y la
trascendencia de los problemas asociados en todo el territorio nacional. Pero,
nuevamente, no son los temas los que se cuestionan, sino el método para
seleccionarlos, sin que haya participación y sin conocer el estado del arte en
cada territorio objetivo, donde los temas tienen diferentes pesos específicos y
diferente importancia para las comunidades. De otro lado, surge la pregunta si
son todos los que están y si están todos los que son. Se supone que en el
Enfoque Territorial para el Desarrollo Rural, el punto de partida es la
demanda, o sea las necesidades humanas de las comunidades, que no corresponde a
los sectores institucionales establecidos, sino a la concepción del desarrollo
humano integral. Dónde está la necesidad de ocio de la población?, por ejemplo.
Dónde está la identidad y la pertenencia? Dónde está la creatividad y el
talento humano? Dónde las costumbre y tradiciones, Dónde la relación con el
medio ambiente? ETC. ETC. Es una definición unilateral y centralista de los
pilares, sin garantía de pragmatismo.
4. El programa ha priorizado 170
municipios que ha agrupado en 16 subregiones conformadas por conjuntos de
municipios. Sin embargo, uno de los aspectos relevantes del Enfoque Territorial
para el Desarrollo Rural, es que la definición de las regiones objeto del
procesos de planificación-gestión, no debe coincidir con los linderos de las
entidades territoriales. Si los linderos de las municipalidades fueran
armónicos con las regiones naturales y las socioeconómicas, probablemente este
aspecto no sería relevante. Pero una característica de las deficiencias en el
ordenamiento territorial colombiano, es precisamente, la configuración de estos
linderos. Por lo tanto el primer paso en el Enfoque Territorial es la
definición de los linderos de las regiones objeto, los cuales deben ser
definido por los mismos actores residentes en el territorio y con base en
factores naturales, culturales, sociales y económicos.
5. Se le asigna funciones relevantes a la
administración municipal. Pero no se tiene en cuenta que las administraciones
municipales no tienen las condiciones idóneas para cumplir con la magnitud de
la responsabilidad asignada. El Enfoque
Territorial exige procesos de gestión pública diferentes a los que actualmente
se aplican; con mayor nivel técnico, más flexibilidad, más autonomía municipal,
enfoque suprasectorial, principios gerenciales, rescate de lo público y la
aplicación de los modelos de gestión de proyectos, entre otras cosas. Pero las
administraciones municipales no tienen la preparación adecuada a estas necesidades,
además que está viciadas de politiquería y corrupción. Se necesita otro
mecanismo que permita el liderazgo público, la coordinación técnica y la
dinamización de procesos, pero que sustituya a la administración municipal. O en
su defecto, el establecimiento de procesos de fortalecimiento municipal al
tenor de los requerimientos y con el blindaje necesario frente a la
politiquería y la corrupción.
6. El centralismo bogotano, que tanto
daño le ha hecho a Colombia, está presente en la norma, atropellando el
espíritu del acuerdo que se refiere a la construcción de abajo hacia arriba.
Dice el artículo 7 del Decreto 893 de 2017, que la ART “dirigirá la construcción participativa y la respectiva revisión y
seguimiento de los PATR de los PDET y coordinará la estructuración y ejecución
de los proyectos de dichos planes”. Conociendo este mismo discurso en otros
programas anteriores del gobierno nacional, esto lo podemos interpretar que dicha
entidad impondrá unilateralmente sus decisiones por encima de los intereses
locales. La debilidad de la administración municipal y de la organización
social en los territorios, permitirá la continuidad del estilo tradicional impositivo
del nivel nacional.
7. El Punto 1.2.3 del Acuerdo dice que “El Plan Nacional de Desarrollo acogerá las
prioridades y metas de los PDET”, pero lo que dice el Artículo 6 del
Decreto 803 de 2017 es todo lo contrario: “Los
PDET y los PATR deberán articularse y armonizarse con el Plan Nacional de
Desarrollo, los planes de desarrollo de las entidades territoriales y demás
instrumentos de planeación y ordenamiento del territorio,…”. En el espíritu
del Acuerdo la variable independiente son los PDET y es el PND el que debe
someterse a ellos; pero el Decreto establece que son los PDET los que deben
someteré al PND. De otro lado, dice también que los PDET deben “articularse y armonizarse” con los
llamados planes de desarrollo territorial, con lo cual se derrumbaría los
alcances de los PDET como instrumentos de desarrollo local. Pues todo el país
conoce, qué son los planes de desarrollo municipal, que el DNP aprovecha para
imponer su enfoque neoliberal de carácter financierista, concordante con los
intereses del capitalismo internacional, que castran toda iniciativa y
creatividad local y su pertinencia con los requerimientos de desarrollo de las
comunidades. Por lo menos así los vimos a comienzos de 2016, con los
denominados KIT Territoriales que el DNP impuso para conveniencia de las directrices
de los organismos multilaterales. La autonomía municipal fue arrasada y la
iniciativa local reducida a su mínima expresión.
8. La capacidad actual de la organización
social es bastante limitada. Es de carácter demagógico señalar que los planes y
proyectos será consultados con las comunidades o que tendrán un componente
participativo fuerte. Esto significa que desde el centralismo bogotano habrá
imposición de sus decisiones que luego llevan a las localidades a “socializar”,
que es el término con el que han sustituido el concepto de concertación que
encierra el espíritu del acuerdo. La socialización no es otra cosa que,
alrededor de un almuerzo y un refrigerio, le informan a los dirigentes sociales
sobre las decisiones ya tomadas desde el nivel central. Se requiere un
mecanismo con las metodologías pertinentes, que simultáneamente en los procesos
participativos, se avance en el fortalecimiento técnico de las organizaciones
sociales y se construyan procesos de decisión con base en los intereses y
expectativas de la comunidad.
9. El componente de comercialización o
mercadeo para la producción agropecuaria de las zonas de economía campesina, no
tiene el tratamiento apropiado a su magnitud e importancia. Los ingresos
familiares, así como la sustitución de los cultivos de uso ilícito, requieren
de la implementación de una estructura de distribución social del producto
agropecuario, que permita resolver los requerimientos de infraestructura
pública en el acopio, los mercados terminales, los mercados de transbordo y de
procesamiento, que faciliten en la superestructura el establecimiento de
procesos comerciales que aseguren el flujo de las mercancías y la remuneración
adecuada a los factores de la producción. Pero esto no se contempla debidamente.
10. El principal riesgo que se corre en la
implementación del Punto Uno del Acuerdo de Paz, es la aplicación del enfoque
neoliberal, impuesto por los organismos multilaterales y que va en concordancia
con los requerimientos del servicio de la deuda. Desde el exterior se dictan
las directrices que el gobierno nacional acata y con este criterio define las
normas y procedimientos hacia el interior del país afectando así el espíritu
del acuerdo en materia de construcción de un nuevo país de abajo hacia arriba y
en concordancia con los intereses y requerimientos de las comunidades locales.
11.
El
Gobierno considera que su acción limitada a la expedición de leyes y decretos
es suficiente para dar cumplimiento al Acuerdo de Paz. Probablemente con ello
deja evidencias, para posterior defensa, de que está cumpliendo. Pero la sola
expedición de normas, frías, aisladas, sin el debido soporte conceptual, de
aplicación mecánica, no es suficiente. Se necesita que las normas vayan
acompañadas de los mecanismos y procesos de gestión pública para aplicar desde
el seno del Estado y con ello dinamizar los procesos gerenciales de gobernanza
necesarios para lograr la articulación operativa entre el gobierno y las
organizaciones sociales. La administración Pública no se hace a punta de
normas. Las normas son un complemento que otorgan la legalidad a las acciones
pero no reemplazan las técnicas de la Administración Pública. La administración
Pública no es la sola aplicación mecánica de los decretos.
RECOMENDACIONES:
Ante las deficiencias
planteadas en los comentarios anteriores, se necesita del establecimiento de
mecanismos y procesos supletorios permitan:
1)
La
vinculación protagónica y determinante, del Aparato Universitario como ente
operador del conocimiento, la ciencia y la tecnología.
2)
El
fortalecimiento organizacional, operativo y técnico de las organizaciones
sociales de base, que agrupan la población veredal, para su intervención en los
procesos de gestión pública.
3)
Un
mecanismo que articule las organizaciones de base con el aparato universitario,
que constituya el eje en la planificación-gestión de los PDET.
Para lo anterior es
recomendable recurrir a las sociedades civiles, o sea a las que se rigen por el
Código Civil como las fundaciones, las corporaciones, las asociaciones, los
clubes, etc. para que a partir de una estructura conformada por este tipo de
organizaciones, actúe como puente entre la universidad y las bases rurales y
como eje de los procesos de planificación-gestión de los PDET.
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