COMENTARIOS A LA ART Y LOS PDET

En cumplimiento del Decreto 893 del 28 de mayo de 2017, la Agencia para la Renovación del Territorio (ART), que había sido creada mediante Decreto 2366 del 7 de diciembre de 2015, definió los términos del Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) que manda el punto 1.2 del Acuerdo de Paz.

Varios comentarios se pueden hacer en torno al diseño operacional del programa hecho por la ART, de los cuales surgen interrogantes que llaman a la reflexión detallada del asunto.

1.       Lo primero que observamos es la pesada carga burocrática que significa la agencia, instalada en la capital, lo cual implica no solo la substracción de recursos para su sostenimiento en Bogotá, recursos que harán falta en los territorios, sino que para justificar su mantenimiento, se implantará un gigantesco volumen de trámites y procedimientos que harán lenta, compleja y difícil la operación institucional en el cumplimiento del acuerdo. Al mejor estilo del modelo burocrático, la entidad tiene en su estructura, 1 dirección general, 3 direcciones especializadas, 3 oficinas asesoras, 1 secretaria general y 9 subdirecciones, todas atiborradas de funciones en abstracto, pero sin tareas concretas para realizar, por carencia de procesos. Se supone, que como es el resto de la Rama Administrativa central, por lo menos el 70 % de los burócratas son ineptos e ignorantes de la realidad del país.

2.       Los PDET tienen un horizonte de 10 años con revisión a los cinco años. Pero de dónde sacaron ese horizonte? Por un lado, se nota que están aplicando el método normativo de planificación, un método inadecuado y obsoleto desde los años ochenta; por otro lado, una definición alejada del espíritu del acuerdo que hace énfasis en la participación social y la concertación. La decisión es unilateral e inconsulta. Lo adecuado sería implantar sistemas de planificación territorial que permitan el método estratégico de planificación, de modo que el horizonte y las revisiones no dependan de la cronología sino de las situaciones que son permanentemente cambiantes y complejas. Están tratando a Colombia como si este país fuera estandarizado, desconociendo la heterogeneidad geográfica, socioeconómica y cultural, de modo que no se debe hacer definiciones por igual para todo el país. Los ritmos en cada lugar son diferentes. Este programa se formulará por una sola vez, como quien dice será perfecto y basta con ello para lograr el objetivo.

3.      Se han definido ocho (8) pilares temáticos para abordar el proceso: 1) Ordenamiento social de la propiedad rural y uso del suelo, 2) Reactivación económica y producción agropecuaria, 3) Educación rural, 4) Vivienda, agua potable y saneamiento, 5) Salud rural, 6) Derecho a la alimentación, 7) Reconciliación, convivencia y paz y 8) Infraestructura y adecuación de tierras. No se discute la importancia de estos temas y la trascendencia de los problemas asociados en todo el territorio nacional. Pero, nuevamente, no son los temas los que se cuestionan, sino el método para seleccionarlos, sin que haya participación y sin conocer el estado del arte en cada territorio objetivo, donde los temas tienen diferentes pesos específicos y diferente importancia para las comunidades. De otro lado, surge la pregunta si son todos los que están y si están todos los que son. Se supone que en el Enfoque Territorial para el Desarrollo Rural, el punto de partida es la demanda, o sea las necesidades humanas de las comunidades, que no corresponde a los sectores institucionales establecidos, sino a la concepción del desarrollo humano integral. Dónde está la necesidad de ocio de la población?, por ejemplo. Dónde está la identidad y la pertenencia? Dónde está la creatividad y el talento humano? Dónde las costumbre y tradiciones, Dónde la relación con el medio ambiente? ETC. ETC. Es una definición unilateral y centralista de los pilares, sin garantía de pragmatismo.

4.      El programa ha priorizado 170 municipios que ha agrupado en 16 subregiones conformadas por conjuntos de municipios. Sin embargo, uno de los aspectos relevantes del Enfoque Territorial para el Desarrollo Rural, es que la definición de las regiones objeto del procesos de planificación-gestión, no debe coincidir con los linderos de las entidades territoriales. Si los linderos de las municipalidades fueran armónicos con las regiones naturales y las socioeconómicas, probablemente este aspecto no sería relevante. Pero una característica de las deficiencias en el ordenamiento territorial colombiano, es precisamente, la configuración de estos linderos. Por lo tanto el primer paso en el Enfoque Territorial es la definición de los linderos de las regiones objeto, los cuales deben ser definido por los mismos actores residentes en el territorio y con base en factores naturales, culturales, sociales y económicos.

5.      Se le asigna funciones relevantes a la administración municipal. Pero no se tiene en cuenta que las administraciones municipales no tienen las condiciones idóneas para cumplir con la magnitud de la responsabilidad asignada.  El Enfoque Territorial exige procesos de gestión pública diferentes a los que actualmente se aplican; con mayor nivel técnico, más flexibilidad, más autonomía municipal, enfoque suprasectorial, principios gerenciales, rescate de lo público y la aplicación de los modelos de gestión de proyectos, entre otras cosas. Pero las administraciones municipales no tienen la preparación adecuada a estas necesidades, además que está viciadas de politiquería y corrupción. Se necesita otro mecanismo que permita el liderazgo público, la coordinación técnica y la dinamización de procesos, pero que sustituya a la administración municipal. O en su defecto, el establecimiento de procesos de fortalecimiento municipal al tenor de los requerimientos y con el blindaje necesario frente a la politiquería y la corrupción.

6.      El centralismo bogotano, que tanto daño le ha hecho a Colombia, está presente en la norma, atropellando el espíritu del acuerdo que se refiere a la construcción de abajo hacia arriba. Dice el artículo 7 del Decreto 893 de 2017, que la ART “dirigirá la construcción participativa y la respectiva revisión y seguimiento de los PATR de los PDET y coordinará la estructuración y ejecución de los proyectos de dichos planes”. Conociendo este mismo discurso en otros programas anteriores del gobierno nacional, esto lo podemos interpretar que dicha entidad impondrá unilateralmente sus decisiones por encima de los intereses locales. La debilidad de la administración municipal y de la organización social en los territorios, permitirá la continuidad del estilo tradicional impositivo del nivel nacional.

7.      El Punto 1.2.3 del Acuerdo dice que “El Plan Nacional de Desarrollo acogerá las prioridades y metas de los PDET”, pero lo que dice el Artículo 6 del Decreto 803 de 2017 es todo lo contrario: “Los PDET y los PATR deberán articularse y armonizarse con el Plan Nacional de Desarrollo, los planes de desarrollo de las entidades territoriales y demás instrumentos de planeación y ordenamiento del territorio,…”. En el espíritu del Acuerdo la variable independiente son los PDET y es el PND el que debe someterse a ellos; pero el Decreto establece que son los PDET los que deben someteré al PND. De otro lado, dice también que los PDET deben “articularse y armonizarse” con los llamados planes de desarrollo territorial, con lo cual se derrumbaría los alcances de los PDET como instrumentos de desarrollo local. Pues todo el país conoce, qué son los planes de desarrollo municipal, que el DNP aprovecha para imponer su enfoque neoliberal de carácter financierista, concordante con los intereses del capitalismo internacional, que castran toda iniciativa y creatividad local y su pertinencia con los requerimientos de desarrollo de las comunidades. Por lo menos así los vimos a comienzos de 2016, con los denominados KIT Territoriales que el DNP impuso para conveniencia de las directrices de los organismos multilaterales. La autonomía municipal fue arrasada y la iniciativa local reducida a su mínima expresión.

8.      La capacidad actual de la organización social es bastante limitada. Es de carácter demagógico señalar que los planes y proyectos será consultados con las comunidades o que tendrán un componente participativo fuerte. Esto significa que desde el centralismo bogotano habrá imposición de sus decisiones que luego llevan a las localidades a “socializar”, que es el término con el que han sustituido el concepto de concertación que encierra el espíritu del acuerdo. La socialización no es otra cosa que, alrededor de un almuerzo y un refrigerio, le informan a los dirigentes sociales sobre las decisiones ya tomadas desde el nivel central. Se requiere un mecanismo con las metodologías pertinentes, que simultáneamente en los procesos participativos, se avance en el fortalecimiento técnico de las organizaciones sociales y se construyan procesos de decisión con base en los intereses y expectativas de la comunidad.

9.      El componente de comercialización o mercadeo para la producción agropecuaria de las zonas de economía campesina, no tiene el tratamiento apropiado a su magnitud e importancia. Los ingresos familiares, así como la sustitución de los cultivos de uso ilícito, requieren de la implementación de una estructura de distribución social del producto agropecuario, que permita resolver los requerimientos de infraestructura pública en el acopio, los mercados terminales, los mercados de transbordo y de procesamiento, que faciliten en la superestructura el establecimiento de procesos comerciales que aseguren el flujo de las mercancías y la remuneración adecuada a los factores de la producción. Pero esto no se contempla debidamente.

10.   El principal riesgo que se corre en la implementación del Punto Uno del Acuerdo de Paz, es la aplicación del enfoque neoliberal, impuesto por los organismos multilaterales y que va en concordancia con los requerimientos del servicio de la deuda. Desde el exterior se dictan las directrices que el gobierno nacional acata y con este criterio define las normas y procedimientos hacia el interior del país afectando así el espíritu del acuerdo en materia de construcción de un nuevo país de abajo hacia arriba y en concordancia con los intereses y requerimientos de las comunidades locales.

11.     El Gobierno considera que su acción limitada a la expedición de leyes y decretos es suficiente para dar cumplimiento al Acuerdo de Paz. Probablemente con ello deja evidencias, para posterior defensa, de que está cumpliendo. Pero la sola expedición de normas, frías, aisladas, sin el debido soporte conceptual, de aplicación mecánica, no es suficiente. Se necesita que las normas vayan acompañadas de los mecanismos y procesos de gestión pública para aplicar desde el seno del Estado y con ello dinamizar los procesos gerenciales de gobernanza necesarios para lograr la articulación operativa entre el gobierno y las organizaciones sociales. La administración Pública no se hace a punta de normas. Las normas son un complemento que otorgan la legalidad a las acciones pero no reemplazan las técnicas de la Administración Pública. La administración Pública no es la sola aplicación mecánica de los decretos.

RECOMENDACIONES:

Ante las deficiencias planteadas en los comentarios anteriores, se necesita del establecimiento de mecanismos y procesos supletorios permitan:

1)       La vinculación protagónica y determinante, del Aparato Universitario como ente operador del conocimiento, la ciencia y la tecnología.

2)      El fortalecimiento organizacional, operativo y técnico de las organizaciones sociales de base, que agrupan la población veredal, para su intervención en los procesos de gestión pública.

3)      Un mecanismo que articule las organizaciones de base con el aparato universitario, que constituya el eje en la planificación-gestión de los PDET.

Para lo anterior es recomendable recurrir a las sociedades civiles, o sea a las que se rigen por el Código Civil como las fundaciones, las corporaciones, las asociaciones, los clubes, etc. para que a partir de una estructura conformada por este tipo de organizaciones, actúe como puente entre la universidad y las bases rurales y como eje de los procesos de planificación-gestión de los PDET.

LA PERTINENCIA DEL ENFOQUE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

El gobierno cree que sólo expidiendo decretos está cumpliendo el Punto Uno del Acuerdo de Paz. Claro, deja una evidencia escrita de su pantomima y con ello se defiende; pero el espíritu del acuerdo sobre la construcción de un nuevo país, queda en veremos. No es a punta de normas jurídicas, secas, frías y mecánicas, que se alcanzan los propósitos que el país necesita en materia de convivencia armónica, sino mediante la dinamización de procesos de gestión pública debidamente concebidos y sustentados técnicamente.

Cabe recordar algunas frases escritas en 2001 por el profesor de la UNAM José Juan Sánchez, cuando analizaba la relación entre el Derecho y la Administración Pública. Algunas de ellas, que comparto plenamente, son las siguientes:

                           

“Cada acto administrativo está basado, directa o indirectamente, en una norma jurídica, pero su sentido no se deriva de esa base legal, pues la administración consta en gran parte de elementos discrecionales.”

“Resulta incuestionable que el Derecho Administrativo y la Administración Pública son áreas interdisciplinarias independientes, con fisonomías académicas propias, pero con una íntima vinculación entre sí, sin que se pretenda subordinar la Administración Pública al Derecho. Por el contrario, el Derecho Administrativo representa un complemento de las normas constitucionales que sirven de principal sustento a la Administración Pública.”

“… ya es un hecho indiscutible, de que el Derecho Administrativo no es norma exclusiva ni fin de la Administración Pública, es tan sólo un medio de la misma.”

“hacen falta dos cosas: un Derecho Administrativo nuevo, congruente con la realidad administrativa actual y moderado de sus pretensiones de ciencia única de la Administración, reducido a ciencia de un aspecto de la misma -el jurídico- y una genuina teoría de la Administración Pública”

“el Derecho se ha preocupado principalmente del estudio de la patología administrativa, olvidándose del estudio de las causas de tal estado patológico. Han diagnosticado la medicina para el enfermo, dejando a un lado, salvo contadas excepciones, el estudio de las causas y motivos de la enfermedad.”

“el interés del jurista se ha quedado en la forma más que en la esencia de la acción administrativa. Cuando la administración pública se concibe como el conocimiento y la aplicación mecánica de los preceptos legales, no se cultiva ni la teoría ni el arte de administrar…”

“las prácticas administrativas se caracterizan por la obediencia rígida al derecho, sin la capacidad creadora que ellas requieren; se hace un exagerado uso de procedimientos judiciales y se da un predominio a las opiniones legales; y la obsesión con el aspecto jurídico de los asuntos públicos eclipsa los problemas de creación y administración de las normas”

Si bien es cierto que entre los varios enfoques que existen en la Administración Pública, en Colombia rige el enfoque jurídico, el cumplimiento del acuerdo en lo que se refiere al Enfoque Territorial para el Desarrollo Rural, exige la realización de ajustes en la administración, tanto nacional como territorial, que incluyan aspectos técnicos de la ciencia administrativa, más allá del simple cumplimiento de la norma jurídica, por lo cual los decretos del gobierno, deben ir acompañados con los necesarios mecanismos de gestión, que permitan la pertinencia del enfoque de la Administración Pública. 

LA SOLUCIÓN A LA COCA

Nuevamente el escándalo por los cultivos de coca, esta vez a raíz del informe de la ONU que se refirió al aumento del área sembrada. Como siempre, las opiniones se orientan más a buscar culpables que a pensar en soluciones y es el “papayaso” para los enemigos del gobierno que aprovechan para señalar a Santos como causa del “mal” entre comillas, porque el solo cultivo únicamente le hace daño a la Reserva Federal, a quien le preocupan los dólares que circulan en el negocio y que se escapan de su control. El problema es multicausal y por ello dejan de lado otros factores como la ampliación del mercado en USA y Europa y la devaluación que ha incrementado enormemente el precio interno. La fumigación es lo único que se considera y no se refieren a una causa de gran incidencia que es bien conocida: la ausencia, que siempre ha existido, de una política agraria para las zonas de economía campesina. Política agraria en Colombia propiamente no ha existido; las leyes y programas que se han implementado desde hace un siglo, han sido para privilegiar al sector industrial, la mayor parte en manos del capital extranjero, que para beneficiar a la población rural de las áreas de minifundio.

La realidad es que en el país solo existen dos cultivos promisorios para las zonas de economía campesina, ambos porque ya tienen la solución de comercialización establecida, de modo que basta con sembrar, que la venta está asegurada: el café y la coca. El primero tuvo desde finales del siglo XVIII el amparo del Estado y durante más de un siglo ha contado con los instrumentos paraestatales que lo apoyan, incluyendo la comercialización a cargo de las organizaciones gremial y solidaria de los productores y por ello, en las zonas cafeteras no penetró la coca y difícilmente la guerrilla. Pero en el resto de los territorios de minifundio, el abandono por parte del Estado ha sido caldo de cultivo para el florecimiento de todo tipo de actividades ilegales y de descomposición social.

Ahora se presenta otro “papayaso”, no para criticar, sino para buscar soluciones. El Punto 1 del acuerdo de Paz abre la posibilidad de implantar una verdadera política de desarrollo rural que, si se aprovecha adecuadamente, puede ser solución tanto para los cultivos de uso ilícito como para el ambiente de violencia de todo tipo que florece en el campo abandonado. El acuerdo obliga a realizar los programas rurales con enfoque territorial, el cual significa colocar la dignidad humana y el tratamiento holístico por encima de los asuntos sectoriales, de modo que permite establecer mecanismos idóneos para el mejoramiento de las condiciones de vida. Pero eso sí, esto es posible, si se le resta volumen al centralismo bogotano, si se fortalece una nueva organización social, si se aleja del proceso a los políticos tradicionales y si se ajusta la administración pública a los requerimientos de la eficaz gestión del desarrollo y de esa manera, sí podríamos pensar que llegará por efecto y de manera sólida la solución a la coca. 

¿POR QUÉ LA SOCIALDEMOCRACIA?

Porque el Capitalismo salvaje que se sustenta en las posturas ideológicas del Neoliberalismo, donde es el mercado la máxima autoridad económica, profundiza y agudiza las desigualdades económicas, la inequidad y la injusticia social. El modelo del Capitalismo Rentista que se alimenta con este enfoque privilegia a los ricos especuladores del dinero sin consideración con las clases populares.

Porque el Socialismo, que se sustenta en los sistemas económicos planificados, no tienen ya opción histórica porque el modelo genera estancamiento, sin crecimiento ni innovación tecnológica. Además, las fuerzas económicas del Capitalismo Salvaje son muy poderosas y atacan sin piedad cualquier intento de implantar el socialismo lo que hace que esta propuesta sea inviable.

Es necesario adoptar un modelo dentro del sistema capitalista, pero con mecanismos que disminuyan la concentración de la riqueza y la desigualdad social. El capitalismo tiene de bueno que la economía crece y hay desarrollo tecnológico, pero tiene de malo que las fuerzas del mercado, cuando se dejan operar sin control, producen mucha pobreza en la población.

El mecanismo que puede impedir, dentro del capitalismo, que las fuerzas del mercado propicien la desigualdad extrema y la injusticia social es el Estado. Pero se necesita un Estado al servicio del interés general y el bien común, que no se deje manipular por la oligarquía y que no sea corrupto. Un Estado eficiente y eficaz que esté al servicio de la comunidad.

Los instrumentos que debe utilizar el Estado para neutralizar la injusticia social del Capitalismo, son las políticas económicas, principalmente la Política Fiscal. Pero también la política de desarrollo, la política monetaria y la política cambiaria.

Una propuesta Socialdemócrata es pertinente a los requerimientos de una economía que tanga crecimiento y desarrollo tecnológico, pero sin concentrar la riqueza y profundizar las desigualdades sociales, siempre que utilice el Estado como mecanismo regulador.

Enfoques de la Socialdemocracia hay varios en el mundo; en Colombia se necesita construir un enfoque propio, que se ajuste a las condiciones específicas del país en todos los aspectos, ambientales, territoriales, económicos, sociales y culturales. A partir de los principios universales, es necesario diseñar un modelo particular para el país.

El modelo socialdemócrata debe enmarcarse dentro del Estilo de Desarrollo Sostenible, sobre los principios de autonomía y soberanía, con democracia participativa y un Estado eficiente y eficaz.

GÉNESIS DE LA CORRUPCIÓN

La profundización y generalización de las conductas inmorales y antiéticas ya ha llegado a niveles espeluznantes; el caso del fiscal anticorrupción es el fondo de la olla. Tanto que una importante revista semanal de Bogotá le dio trato relevante, con portada y todo eso. Realizó un conjunto de entrevistas a un grupo de personajes, de esos medio sabios que existen en Bogotá, quienes hicieron sus aportes de opinión acerca del origen de la situación y otros apuntes.

Los entrevistados señalaron varios factores que han contribuido al surgimiento del problema anotando temas importantes y sin duda de mucho peso en el paquete de causas que han ocasionado el derrumbe en que está Colombia; pero fueron insuficientes en las apreciaciones sobre uno de los fenómenos que más incide en el origen y sostenimiento de la corrupción en el país. Sólo tangencialmente se refirieron a la cultura política que constituye partícula esencial en el núcleo de factores determinantes del degeneramiento institucional que hoy impera en la conducta ciudadana.

La doctora Ibáñez metió el dedo en la llaga cuando se refirió a la prevalencia del interés particular por encima del interés general y el bien común, que es la esencia de la cultura política actual. Mockus citó la cultura y Uprimny es más detallado cuando habla de la “cultura de la viveza” como soporte de la conducta social. Pero no llegaron a clarificar el mecanismo que vemos ordinariamente en la gente del común. Se ha reducido la política simplemente a la acción electoral y se ha condicionado en la mayoría de votantes, a sufragar con base en el interés personal y cortoplacista, sin considerar los efectos del voto en el campo de lo público como interés general que nos compete a todos.

Si el fenómeno es de origen cultural, es importante considerar el proceso social educativo, como mecanismo que arranca en la familia y se complementa en el aparato educativo. Mockus y Arango hablaron del sistema educativo y su incidencia en el tema de la corrupción; pero en la realidad surge la pregunta de si quienes diseñan las políticas públicas están interesados en un enfoque que ataque la corrupción, cuando, precisamente, las élites de poder de hoy, sustentan su posición en ella misma. Si se acaba la corrupción se derrumban las elites de poder. Lo que vemos a diario, es que son los corruptos quienes manejan el Estado y ellos no van a adoptar medidas que destruyan su propio mecanismo de poder.

De todas maneras, es importante que se despliegue una cruzada desde distintos ángulos en contra de esa patología social y principalmente en el campo académico, sede de los entrevistados, para que se promueva la investigación y el conocimiento profundo y técnico del fenómeno con miras a encontrar una salida que en todos los casos debe partir del conocimiento real y objetivo de la génesis de la corrupción. 

DUDAS SOBRE EL CUMPLIMIENTO DEL ACUERDO DE PAZ

Con la celebración del Acuerdo de Paz surgió la expectativa de cambio como producto de las oportunidades que al cumplimiento del mismo, se podrían generar principalmente en el campo colombiano, por los compromisos adquiridos por el gobierno que, según el texto, podrían ser la posibilidad de que se adoptara por primera vez, una política agraria pertinente y consecuente con los requerimientos del agro nacional, con lo cual se realizaría un gran aporte a la revitalización de aparato productivo que la globalización está a punto de destruir.

Pero con la expedición del Decreto 893 del 28 de mayo de 2017 comienzan a surgir las dudas sobre las bondades del acuerdo y los alcance que podría brindar para introducir los cambios profundos que tanto se necesitan en la realidad colombiana. Los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, siguen siendo una esperanza para mejorar las condiciones de vida de las comunidades rurales y para fortalecer la economía nacional. Se sustituye el viejo enfoque sectorial por uno territorial donde con sentido holístico e integral, se privilegia el ser humano y con ello todos los procesos de abajo hacia arriba que pueden facilitar la democratización de la propiedad y el ejercicio político de participación eficaz.

No se podría en un artículo periodístico realizar un análisis detallado a cada uno de los textos de la norma; pero algunos aspectos generales de su lectura generan interrogantes sobre el método utilizado en la elaboración, que crean dudas sobre sus alcances y, sobre todo, sobre la aplicación de espíritu de lo acordado en La Habana.

El artículo primero dice que el PDET se formulará por una sola vez con una vigencia de diez años. De dónde salieron esos parámetros? Por qué una sola vez y por qué ese horizonte? Si el acuerdo dice que es de abajo hacia arriba, donde está la participación para definir la vigencia del programa, más aún que cuando se aplica el método estratégico de planificación, como debe ser, no es procedente fijar plazos rígidos y peor todavía, que se hará una revisión a los cinco años y no cuando el análisis situacional lo exija.

Deja en las manos de la Agencia de Renovación del Territorio (ART) la tarea de coordinar la formulación que, como ya se sabe, será la imposición del centralismo bogotano que, como siempre ocurre, se desplazará a los territorios a “socializar” las decisiones que han tomado en el nivel central. Dice que serán 16 planes y define, no se sabe con qué criterio, las zonas objeto de la planificación-gestión, sin tener en cuenta los aspectos del ordenamiento territorial que el mismo acuerdo contempla. Claro, el alcance de estos programas depende de que las mismas comunidades locales se fortalezcan y empoderen para una debida aplicación del Artículo 5 del decreto sobre la participación y se puedan realizar procesos diferentes a lo que ha sido la gestión pública tradicional en Colombia, lo cual depende de las dinámicas locales y no de las acciones del nivel central, para que se despejen de manera apropiada, las dudas sobre el cumplimiento del acuerdo de paz.