INTRODUCCIÓN
El Gobierno
Nacional en su afán de dar cumplimiento a los compromisos pactados en el
Acuerdo, viene expidiendo actos administrativos tendientes a crear un piso
jurídico apropiado a los procesos necesarios para implementar los instrumentos
que en futuro permitirán la construcción de un nuevo país. Pero es necesario
analizar detalladamente los alcances y limitaciones de las normas en cuando a
su pertinencia frente a la realidad de los territorios donde se realizarán las
acciones más importantes para el cumplimiento del acuerdo.
Si bien es cierto
Colombia es una república unitaria, también es cierto que tiene un carácter
descentralizado con autonomía territorial para los procesos de planificación y
construcción del desarrollo, entendido este como el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población.
En concordancia
con las normas constitucionales, el Gobierno ha creado un ordenamiento
institucional con base en el eje Presidente-Gobernador-Alcalde sobre el cual
gira la Rama Administrativa del Poder Público. Pero esta estructura
administrativa es apropiada para las operaciones normales del Estado en
cumplimiento de sus funciones para alcanzar los fines esenciales. No obstante,
tratándose de una coyuntura histórica que tiene particularidades excepcionales
como es el caso del cumplimiento de un acuerdo para solucionar un conflicto
armado montado sobre la base del Derecho a la Rebelión, las estructuras y
mecanismos convencionales merecen una revisión detallada para examinar la
viabilidad de los fenómenos de excepción derivados del acuerdo.
Los procesos de
construcción futura de un clima de convivencia armónica y pacífica entre todos
los actores sociales, se realizan en las localidades y comunidades vecinales,
por lo cual el enfoque de política pública Top-Down (De arriba hacia abajo), que
se aplica tradicionalmente en Colombia, se contrapone a la verdadera democracia
participativa que exige políticas de enfoque Button-Up (De abajo hacia arriba)
de conformidad con el espíritu del acuerdo.
La realidad
administrativa de las entidades territoriales, principalmente los municipios
que son la célula básica del Estado, no es la más favorable para el
cumplimiento del acuerdo principalmente en el Punto Uno sobre un nuevo campo
colombiano que conlleva la reforma rural integral.
El Punto 1.2
incluye los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), que
significa el paso trascendental de cambiar el Enfoque Sectorial tradicional por
un enfoque holístico y totalizante, con unidad de planificación-gestión en el
territorio, al contrario de lo que tradicionalmente se había hecho con base en
unidades sectoriales. La administración del Estado está confeccionada y
“acostumbrada” a operar sectorialmente, por lo cual la operación territorial
requiere de otros diferentes mecanismos de gestión pública. De otro lado, la
realidad política de la mayoría de las entidades territoriales está invadida de
prácticas politiqueras y corruptas. Esto sin considerar las deficiencias en el
cumplimiento de las normas vigentes sobre gerencia pública que rigen los
sistemas operativos y de control, normas que aparentemente en los aspectos
formales se aplican, pero que según la teoría administrativa en la realidad no
existen. Por lo tanto, no puede una administración pública diseñada para el
enfoque sectorial, responder debidamente cuando se trata del enfoque
territorial.
LINEAMIENTOS DE LA PROPUESTA
Es procedente
tener en cuenta algunos aspectos en el ordenamiento institucional previsto y
que se expresa en los decretos expedidos por el Gobierno, particularmente los
decretos 2366 de diciembre de 2015 y el 893 de mayo de 2017. Estos decretos
establecen la normatividad para la formulación y ejecución de los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) que constituyen la espina dorsal
sobre la que se construirá la reforma rural integral.
- Dimensiones del desarrollo
Si se va a
sustituir el enfoque sectorial por el enfoque territorial, la unidad objeto de
planificación-gestión debe descomponerse con otro criterio diferente a los
sectores institucionales, para efecto de profundizar en las especificidades y
detalles del objeto sin descomponer la totalidad. Para el efecto se reconocen
las “Dimensiones del Desarrollo” como partes que integran el todo, definidas
con factores de homogeneidad que permiten la uniformidad técnica en su
tratamiento. Estas son:
Dimensión Ambiental:
Activos y procesos relacionados con los recursos naturales (agua, suelo,
subsuelo, flora, fauna, aire y paisaje) y sus interacciones con los procesos
socioeconómicos y los procesos institucionales.
Dimensión Físico-Espacial:
Activos y procesos relacionados con la infraestructura (básica y
especializada), las obras construidas, el espacio público y sus interacciones
con los procesos ambientales, socioeconómicos e institucionales.
Dimensión Económica:
Activos y procesos relacionados con la producción, distribución y consumo de
bienes y servicios de origen privado o público, y los recursos o factores
incorporados a los procesos productivos, generados para satisfacer las
necesidades humanas y colocados en el escenario del mercado para la
distribución social.
Dimensión Socio-Cultural:
Activos y procesos de producción y asignación de bienes y servicios conductores
de satisfactores de necesidades humanas para la elevación de la calidad de vida
de la población, sumados a los patrones mentales que rigen la conducta
individual en el marco de la vida social.
Dimensión Institucional:
Normas y organismos que regulan y direccionan los procesos sociales para crear
un ambiente de convivencia en el marco de los derechos y deberes de los
individuos y sobre los fundamentos de la gobernanza.
- Delimitación del objeto
Por supuesto, la
gestión de los PDET debe realizarse en unidades de planificación-gestión de
cobertura manejable y viable. Pero los linderos de veredas, corregimientos y
municipios no son los adecuados para lograr los fines del Enfoque Territorial.
Por ello las entidades territoriales actuales con sus linderos no son
apropiadas para el efecto.
En el marco del
ordenamiento territorial, entendido este como la adecuación del espacio y el
territorio de conformidad con los requerimientos que en esa materia demandan
las estrategias de desarrollo económico y social, es necesario definir nuevas unidades
territoriales objeto de los procesos de planificación-gestión para aplicar el
enfoque territorial.
Deben ser los
mismos actores locales que utilizando factores homogeneidad geográfica o
natural, cultural o ancestral, económica y social, determinen los linderos de
las unidades espaciales objetivo del enfoque territorial.
- Actores protagonistas
Por supuesto que
son las comunidades locales los actores protagonistas de los procesos del
Enfoque Territorial en las fases de formulación, ejecución y control de los
PDET. Tradicionalmente se ha contemplado la organización comunal como núcleo
central para concentrar la participación comunitaria. Pero es necesario revisar
este esquema, sobre todo examinando de manera pragmática la viabilidad en cada
vereda o localidad. No puede adoptarse una fórmula estándar o única para todo
el país. Habrá que examinar en cada lugar, cuál es la organización social de
base más adecuada; pues no siempre la organización comunal tiene las
condiciones y fortalezas necesarias para llevar al éxito los procesos. Habrá
que examinar su representatividad, su independencia política, su capacidad
operativa, su dotación técnica, su flexibilidad y el liderazgo social de sus
dirigentes, entre otros factores.
- Engranaje institucional
El eje
Nación-Departamento-Municipio-Comunidad que el Gobierno está planteando para la
realización de los PDET no es el más adecuado, por los motivos que ya se
anotaron en relación con las debilidades de las entidades territoriales.
Se propone
adoptar otro engranaje institucional conformado por:
Nación (ART)-Aparato Universitario-Sociedad Civil-Comunidad.
Es decir,
establecer un mecanismo que sustituya a las entidades territoriales en el
componente técnico de Formulación-Ejecución-Control.
No se trata de
desconocer las funciones y responsabilidades constitucionales de las entidades
territoriales, sino suplir sus deficiencias técnicas con la presencia del
aparato universitario nacional y las organizaciones civiles (las que se rigen
por el Código Civil).
Por una parte, se
debe crear una organización conformada por las universidades del Estado y las
privadas que voluntariamente se sumen; y por otra parte se debe crear una
organización conformada por fundaciones, corporaciones, asociaciones, clubes y
demás ONG.
El Estado y la
Administración Pública existentes hoy, han sido concebidos, diseñados,
estructurados y organizados para la gestión sectorial. Se entiende por gestión
el conjunto orgánico de los procesos de planificación, ejecución y control de
los asuntos públicos. El Acuerdo de Paz exige que la gestión del desarrollo
rural se realice mediante el enfoque territorial que es supra-sectorial y
holístico. Por lo tanto, se necesita un mecanismo que se encargue de hacer la
conversión del enfoque sectorial al enfoque territorial en los procesos de
planificación, ejecución y control. El dúo o equipo formado por la universidad
y las ONG se encargarán de regir y orientar esta conversión.
La organización
universitaria se encargará del direccionamiento del componente técnico,
tecnológico y científico y la organización de la sociedad civil se encargará
del componente operativo y realizará la función de puente entre la universidad,
las comunidades y las entidades del gobierno.
Los planes
(objetivos y estrategias) y los proyectos que surjan para el efecto, serán
canalizados a través del mecanismo universidad-sociedad civil con el respaldo
de la administración municipal.
El equipo
Universidad-Sociedad Civil brindará asistencia técnica a las administraciones
municipales y a las organizaciones de base para todos los fines de los PDET.
No se trata que
desde Bogotá se contrate a valores multimillonarios una ONG para que cubra todo
el país y se desplace a los territorios buscando agentes locales. NO. Se trata
de que, en cada territorio, se conforme un equipo de ONG y de Universidades,
que se encargue en su propia región de realizar las tareas necesarias.
- Aspectos de método
Algunas
consideraciones que deben contemplarse en el método para la gestión de los PDET
son las siguientes:
-
Debe
hacer énfasis en la aplicación del Método Estratégico de Planificación. Esto
es, trascender la simple formulación de planes y orientar la acción hacia el
establecimiento de procesos continuos y permanentes de planificación.
-
Se
debe orientar la acción de planificación, que supla la formulación de planes
como objetivo principal (Método Normativo), con el establecimiento de sistemas
de planificación (Método Estratégico) como mecanismos de operación automática,
que descansen sobre los hombros de los actores locales, cuyas interacciones
signifiquen procesos de planificación que arrojen como producto los planes y
proyectos.
-
Al
cambiar el enfoque sectorial por el enfoque territorial, es necesario modificar
el tradicional método que parte de la oferta sectorial, por un método que parta
de la demanda social basada en las necesidades humanas. Es decir, los
diagnósticos y la formulación no deben ser considerando los servicios y
proyectos de las entidades sectoriales, sino con base en la calidad de vida
definida en términos de la satisfacción del conjunto de las necesidades
humanas.
-
Se
propone que, para los fines de la metodología, se consideren como necesidades
humanas las siguientes: Alimentación,
Vestuario, Vivienda, Funcionamiento del organismo humano, Conocimientos y
formación, Ocio, Libertad, Protección, Integración con semejantes, Definiciones
públicas, Identidad, Afecto, Creación e innovación, Entendimiento.
-
Se
propone que, para efectos metodológicos, se consideren los siguientes procesos
sociales, institucionales y sectoriales: Consumo básico, Vivienda y saneamiento
básico, Salud, saneamiento básico, ambiente saludable, educación física y
deporte, Educación, Recreación y Deporte, Derechos ciudadanos, Seguridad
Pública y Seguridad Social, Desarrollo comunitario, Participación social,
Tradiciones culturales, Bienestar familiar, Desarrollo del talento humano,
Solidaridad y apoyo comunitario
-
Los
diagnósticos no deben ser los tradicionales que se orientan a la identificación
de las necesidades y problemas. Estos deben ser orientados a identificar las
fortalezas y potencialidades existentes con las cuales se puede llegar a la
visión territorial esperada construyendo procesos y estrategias con carácter
endógeno. Es decir, aprovechando el inventario de recursos existente en todas
las dimensiones del desarrollo.
-
Los
actores de la comunidad serán quienes identifiquen los ejes o líneas de
transformación de la realidad presente hacia el futuro esperado, con base en
las expectativas de satisfacción del conjunto de necesidades humanas con miras
al mejoramiento de la calidad de vida. O sea, los satisfactores y formas de
satisfacer las necesidades no podrán ser impuestas por agentes extraños a la
realidad local. Cada comunidad definirá los patrones de su propia calidad de
vida.
-
Los
PDET deben ser factores condicionantes de los planes de desarrollo territorial
y no como dicen los decretos del gobierno, que estos PDET deben someterse a los
PDT. Significa que, una vez formulados los PDET, debe realizarse una
modificación al plan de desarrollo territorial, para acondicionar este último a
los contenidos de los PDET.
-
Los
ajustes a los PDET no deben ser cada cinco años como determina el decreto del
gobierno, sino que deben ser situacionales. Es decir, la revisión y ajuste debe
ser de conformidad con las situaciones que se presentan, la cuales son
cambiantes sin precisión en el tiempo.
-
Los
POT deben ajustarse de conformidad con los requerimientos de espacio y
territorio que demanden los PDET.
-
Los
PDET deben inscribirse en el contexto de una Política Pública Municipal, la
cual debe ser adoptada por Acuerdo del Concejo, una vez cumpla con el proceso
metodológico para este fin.
-
La
gestión pública debe ser de carácter suprasectorial para efecto de respetar el
enfoque territorial. Para el efecto, las administraciones territoriales deben
hacer los ajustes en el modelo de operación por procesos y adoptar los esquemas
administrativos pertinentes.