LINEAMIENTOS DE UNA PROPUESTA PARA LA GESTIÓN DE LOS PDET

INTRODUCCIÓN

El Gobierno Nacional en su afán de dar cumplimiento a los compromisos pactados en el Acuerdo, viene expidiendo actos administrativos tendientes a crear un piso jurídico apropiado a los procesos necesarios para implementar los instrumentos que en futuro permitirán la construcción de un nuevo país. Pero es necesario analizar detalladamente los alcances y limitaciones de las normas en cuando a su pertinencia frente a la realidad de los territorios donde se realizarán las acciones más importantes para el cumplimiento del acuerdo.

Si bien es cierto Colombia es una república unitaria, también es cierto que tiene un carácter descentralizado con autonomía territorial para los procesos de planificación y construcción del desarrollo, entendido este como el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.

En concordancia con las normas constitucionales, el Gobierno ha creado un ordenamiento institucional con base en el eje Presidente-Gobernador-Alcalde sobre el cual gira la Rama Administrativa del Poder Público. Pero esta estructura administrativa es apropiada para las operaciones normales del Estado en cumplimiento de sus funciones para alcanzar los fines esenciales. No obstante, tratándose de una coyuntura histórica que tiene particularidades excepcionales como es el caso del cumplimiento de un acuerdo para solucionar un conflicto armado montado sobre la base del Derecho a la Rebelión, las estructuras y mecanismos convencionales merecen una revisión detallada para examinar la viabilidad de los fenómenos de excepción derivados del acuerdo.

Los procesos de construcción futura de un clima de convivencia armónica y pacífica entre todos los actores sociales, se realizan en las localidades y comunidades vecinales, por lo cual el enfoque de política pública Top-Down (De arriba hacia abajo), que se aplica tradicionalmente en Colombia, se contrapone a la verdadera democracia participativa que exige políticas de enfoque Button-Up (De abajo hacia arriba) de conformidad con el espíritu del acuerdo.

La realidad administrativa de las entidades territoriales, principalmente los municipios que son la célula básica del Estado, no es la más favorable para el cumplimiento del acuerdo principalmente en el Punto Uno sobre un nuevo campo colombiano que conlleva la reforma rural integral.

El Punto 1.2 incluye los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), que significa el paso trascendental de cambiar el Enfoque Sectorial tradicional por un enfoque holístico y totalizante, con unidad de planificación-gestión en el territorio, al contrario de lo que tradicionalmente se había hecho con base en unidades sectoriales. La administración del Estado está confeccionada y “acostumbrada” a operar sectorialmente, por lo cual la operación territorial requiere de otros diferentes mecanismos de gestión pública. De otro lado, la realidad política de la mayoría de las entidades territoriales está invadida de prácticas politiqueras y corruptas. Esto sin considerar las deficiencias en el cumplimiento de las normas vigentes sobre gerencia pública que rigen los sistemas operativos y de control, normas que aparentemente en los aspectos formales se aplican, pero que según la teoría administrativa en la realidad no existen. Por lo tanto, no puede una administración pública diseñada para el enfoque sectorial, responder debidamente cuando se trata del enfoque territorial.

LINEAMIENTOS DE LA PROPUESTA

Es procedente tener en cuenta algunos aspectos en el ordenamiento institucional previsto y que se expresa en los decretos expedidos por el Gobierno, particularmente los decretos 2366 de diciembre de 2015 y el 893 de mayo de 2017. Estos decretos establecen la normatividad para la formulación y ejecución de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) que constituyen la espina dorsal sobre la que se construirá la reforma rural integral.

1. Dimensiones del desarrollo 

Si se va a sustituir el enfoque sectorial por el enfoque territorial, la unidad objeto de planificación-gestión debe descomponerse con otro criterio diferente a los sectores institucionales, para efecto de profundizar en las especificidades y detalles del objeto sin descomponer la totalidad. Para el efecto se reconocen las “Dimensiones del Desarrollo” como partes que integran el todo, definidas con factores de homogeneidad que permiten la uniformidad técnica en su tratamiento. Estas son:

Dimensión Ambiental: Activos y procesos relacionados con los recursos naturales (agua, suelo, subsuelo, flora, fauna, aire y paisaje) y sus interacciones con los procesos socioeconómicos y los procesos institucionales.

Dimensión Físico-Espacial: Activos y procesos relacionados con la infraestructura (básica y especializada), las obras construidas, el espacio público y sus interacciones con los procesos ambientales, socioeconómicos e institucionales.

Dimensión Económica: Activos y procesos relacionados con la producción, distribución y consumo de bienes y servicios de origen privado o público, y los recursos o factores incorporados a los procesos productivos, generados para satisfacer las necesidades humanas y colocados en el escenario del mercado para la distribución social.

Dimensión Socio-Cultural: Activos y procesos de producción y asignación de bienes y servicios conductores de satisfactores de necesidades humanas para la elevación de la calidad de vida de la población, sumados a los patrones mentales que rigen la conducta individual en el marco de la vida social.

Dimensión Institucional: Normas y organismos que regulan y direccionan los procesos sociales para crear un ambiente de convivencia en el marco de los derechos y deberes de los individuos y sobre los fundamentos de la gobernanza.

2. Delimitación del objeto 

Por supuesto, la gestión de los PDET debe realizarse en unidades de planificación-gestión de cobertura manejable y viable. Pero los linderos de veredas, corregimientos y municipios no son los adecuados para lograr los fines del Enfoque Territorial. Por ello las entidades territoriales actuales con sus linderos no son apropiadas para el efecto.

En el marco del ordenamiento territorial, entendido este como la adecuación del espacio y el territorio de conformidad con los requerimientos que en esa materia demandan las estrategias de desarrollo económico y social, es necesario definir nuevas unidades territoriales objeto de los procesos de planificación-gestión para aplicar el enfoque territorial.

Deben ser los mismos actores locales que utilizando factores homogeneidad geográfica o natural, cultural o ancestral, económica y social, determinen los linderos de las unidades espaciales objetivo del enfoque territorial.   

3. Actores protagonistas 

Por supuesto que son las comunidades locales los actores protagonistas de los procesos del Enfoque Territorial en las fases de formulación, ejecución y control de los PDET. Tradicionalmente se ha contemplado la organización comunal como núcleo central para concentrar la participación comunitaria. Pero es necesario revisar este esquema, sobre todo examinando de manera pragmática la viabilidad en cada vereda o localidad. No puede adoptarse una fórmula estándar o única para todo el país. Habrá que examinar en cada lugar, cuál es la organización social de base más adecuada; pues no siempre la organización comunal tiene las condiciones y fortalezas necesarias para llevar al éxito los procesos. Habrá que examinar su representatividad, su independencia política, su capacidad operativa, su dotación técnica, su flexibilidad y el liderazgo social de sus dirigentes, entre otros factores.

4. Engranaje institucional 

El eje Nación-Departamento-Municipio-Comunidad que el Gobierno está planteando para la realización de los PDET no es el más adecuado, por los motivos que ya se anotaron en relación con las debilidades de las entidades territoriales.

Se propone adoptar otro engranaje institucional conformado por:

Nación (ART)-Aparato Universitario-Sociedad Civil-Comunidad.

Es decir, establecer un mecanismo que sustituya a las entidades territoriales en el componente técnico de Formulación-Ejecución-Control.

No se trata de desconocer las funciones y responsabilidades constitucionales de las entidades territoriales, sino suplir sus deficiencias técnicas con la presencia del aparato universitario nacional y las organizaciones civiles (las que se rigen por el Código Civil).

Por una parte, se debe crear una organización conformada por las universidades del Estado y las privadas que voluntariamente se sumen; y por otra parte se debe crear una organización conformada por fundaciones, corporaciones, asociaciones, clubes y demás ONG.

El Estado y la Administración Pública existentes hoy, han sido concebidos, diseñados, estructurados y organizados para la gestión sectorial. Se entiende por gestión el conjunto orgánico de los procesos de planificación, ejecución y control de los asuntos públicos. El Acuerdo de Paz exige que la gestión del desarrollo rural se realice mediante el enfoque territorial que es supra-sectorial y holístico. Por lo tanto, se necesita un mecanismo que se encargue de hacer la conversión del enfoque sectorial al enfoque territorial en los procesos de planificación, ejecución y control. El dúo o equipo formado por la universidad y las ONG se encargarán de regir y orientar esta conversión.

La organización universitaria se encargará del direccionamiento del componente técnico, tecnológico y científico y la organización de la sociedad civil se encargará del componente operativo y realizará la función de puente entre la universidad, las comunidades y las entidades del gobierno.

Los planes (objetivos y estrategias) y los proyectos que surjan para el efecto, serán canalizados a través del mecanismo universidad-sociedad civil con el respaldo de la administración municipal.

El equipo Universidad-Sociedad Civil brindará asistencia técnica a las administraciones municipales y a las organizaciones de base para todos los fines de los PDET.

No se trata que desde Bogotá se contrate a valores multimillonarios una ONG para que cubra todo el país y se desplace a los territorios buscando agentes locales. NO. Se trata de que, en cada territorio, se conforme un equipo de ONG y de Universidades, que se encargue en su propia región de realizar las tareas necesarias.

5. Aspectos de método 

Algunas consideraciones que deben contemplarse en el método para la gestión de los PDET son las siguientes:

-          Debe hacer énfasis en la aplicación del Método Estratégico de Planificación. Esto es, trascender la simple formulación de planes y orientar la acción hacia el establecimiento de procesos continuos y permanentes de planificación.

-          Se debe orientar la acción de planificación, que supla la formulación de planes como objetivo principal (Método Normativo), con el establecimiento de sistemas de planificación (Método Estratégico) como mecanismos de operación automática, que descansen sobre los hombros de los actores locales, cuyas interacciones signifiquen procesos de planificación que arrojen como producto los planes y proyectos.

-          Al cambiar el enfoque sectorial por el enfoque territorial, es necesario modificar el tradicional método que parte de la oferta sectorial, por un método que parta de la demanda social basada en las necesidades humanas. Es decir, los diagnósticos y la formulación no deben ser considerando los servicios y proyectos de las entidades sectoriales, sino con base en la calidad de vida definida en términos de la satisfacción del conjunto de las necesidades humanas.  

-          Se propone que, para los fines de la metodología, se consideren como necesidades humanas las siguientes:  Alimentación, Vestuario, Vivienda, Funcionamiento del organismo humano, Conocimientos y formación, Ocio, Libertad, Protección, Integración con semejantes, Definiciones públicas, Identidad, Afecto, Creación e innovación, Entendimiento.

-          Se propone que, para efectos metodológicos, se consideren los siguientes procesos sociales, institucionales y sectoriales: Consumo básico, Vivienda y saneamiento básico, Salud, saneamiento básico, ambiente saludable, educación física y deporte, Educación, Recreación y Deporte, Derechos ciudadanos, Seguridad Pública y Seguridad Social, Desarrollo comunitario, Participación social, Tradiciones culturales, Bienestar familiar, Desarrollo del talento humano, Solidaridad y apoyo comunitario

-          Los diagnósticos no deben ser los tradicionales que se orientan a la identificación de las necesidades y problemas. Estos deben ser orientados a identificar las fortalezas y potencialidades existentes con las cuales se puede llegar a la visión territorial esperada construyendo procesos y estrategias con carácter endógeno. Es decir, aprovechando el inventario de recursos existente en todas las dimensiones del desarrollo.

-          Los actores de la comunidad serán quienes identifiquen los ejes o líneas de transformación de la realidad presente hacia el futuro esperado, con base en las expectativas de satisfacción del conjunto de necesidades humanas con miras al mejoramiento de la calidad de vida. O sea, los satisfactores y formas de satisfacer las necesidades no podrán ser impuestas por agentes extraños a la realidad local. Cada comunidad definirá los patrones de su propia calidad de vida.

-          Los PDET deben ser factores condicionantes de los planes de desarrollo territorial y no como dicen los decretos del gobierno, que estos PDET deben someterse a los PDT. Significa que, una vez formulados los PDET, debe realizarse una modificación al plan de desarrollo territorial, para acondicionar este último a los contenidos de los PDET.

-          Los ajustes a los PDET no deben ser cada cinco años como determina el decreto del gobierno, sino que deben ser situacionales. Es decir, la revisión y ajuste debe ser de conformidad con las situaciones que se presentan, la cuales son cambiantes sin precisión en el tiempo.

-          Los POT deben ajustarse de conformidad con los requerimientos de espacio y territorio que demanden los PDET.

-          Los PDET deben inscribirse en el contexto de una Política Pública Municipal, la cual debe ser adoptada por Acuerdo del Concejo, una vez cumpla con el proceso metodológico para este fin.

-          La gestión pública debe ser de carácter suprasectorial para efecto de respetar el enfoque territorial. Para el efecto, las administraciones territoriales deben hacer los ajustes en el modelo de operación por procesos y adoptar los esquemas administrativos pertinentes.