EL ENFOQUE TERRITORIAL PARA LA PLANIFICACIÓN DEL PACÍFICO COLOMBIANO

La planificación es un tema que cogió fuerza en la segunda mitad del siglo pasado y durante ese período se han hecho diversos planteamientos y modificaciones en las esferas institucionales y académicas, los más fuertes, después de 1980, cuando el sistema económico mundial introdujo cambios profundos en sus estructuras y en la manera de relacionarse con el Estado. El tema del método ha sido aspecto importante y las reflexiones conceptuales orientadas a la construcción de una teoría de la planificación, han destacado la importancia de este factor en los ejercicios prácticos de la aplicación del instrumento para el diseño de rutas hacia objetivos de desarrollo. Por supuesto, Colombia no ha sido la excepción en el debate sobre el tema y también tiene experiencias destacadas iniciadas desde los años 20, cuando se definió un plan de obras de infraestructura principalmente de vías, y después de 1958 cuando vino la institucionalización con la creación del DNP (Departamento Nacional de Planeación) y con ello toda la historia que se conoce ampliamente.

En época del Presidente Belisario Betancur se lanzó el “Plan de desarrollo integral para la Costa Pacífica” (PLADEICOP) que se consideró como el primer esfuerzo institucional con el liderazgo de la CVC. En el gobierno de Cesar Gaviria se difundió el “Plan Pacífico” como “una nueva estrategia de desarrollo sostenible para la costa pacífica colombiana” según reza el Documento DNP-2589 de marzo de 1992. Mediante la ley del PND 2014-2018, la 1753 de 2015, se creó el fondo para el desarrollo del “Plan Todos Somos PAZcífico” administrado por el Ministerio de Hacienda, con el fin de financiar la atención de las necesidades más urgentes, el cual tenía como objetivo “Contribuir al desarrollo social, económico y ambiental de la franja del Litoral Pacífico y disminuir las brechas existentes con respecto a la franja Andina del Pacífico colombiano y al resto del país.” Son tres esfuerzos institucionales de gran magnitud que se han realizado con el apoyo del Gobierno Nacional. Sin embargo, el estado general de la región sigue dejando insatisfacciones y no es atrevido afirmar que hoy la situación de descomposición social y de calidad de vida es igual o peor de la que se vivía en 1980, por lo cual es absolutamente necesario revivir la reflexión y el análisis sobre los procesos necesarios para mejorar las condiciones generales de vida que reinan en la región pacífica.

El primer punto que merece un examen es, si la franja del litoral se debe considerar como objeto de planificación de manera aislada del conjunto total de territorios que abarcan la territorialidad gubernativa, tal como se consideró en los ejercicios de planificación citados. Hoy, cuando pensamos en la zona pacífica, no solo nos referimos a la región homogénea del litoral, sino a los Departamentos de Chocó, Valle, Cauca y Nariño en su conjunto, con todas las interacciones económicas y sociales, que se realizan entre el litoral y la zona andina, aún en territorios donde no existe la comunicación carreteable como el departamento de Cauca. Si bien la delimitación político administrativa no coincide con los linderos regionales de homogeneidad natural, social y económica, los procesos institucionales y las relaciones de complementariedad según las especificidades de cada zona, justifican el tema de la reflexión, para que se tome el pacífico, desde el litoral marítimo hasta el cordón magistral de la cordillera central.

También es necesario pensar en cuál es el verdadero potencial franja pacífica. Si es únicamente el mar con sus riquezas y recursos, restándole importancia a los elementos continentales donde la biodiversidad y la riqueza turística ocupan lugar meritorio, o si también se consideran estos aspectos. Se piensa en la pesca y el transporte internacional, pero no se le brinda el justo valor a la fauna, la flora y el paisaje, que encierran factores de valioso aprovechamiento económico, ni tampoco a la potencialidad energética de las corrientes hídricas que drenan hacia el pacífico desde la cordillera occidental, ni a la dotación del subsuelo de esta cadena montañosa.

Otro tema que merece consideración se refiere al valor de la región en el contexto nacional, el cual ha constituido el principal argumento para justificar la intervención del Gobierno, según se deduce de los documentos institucionales de las políticas nacionales citadas anteriormente. La costumbre es destacar la importancia del litoral para el desarrollo nacional, lo que significa ubicar en primer lugar los intereses de los importadores y exportadores ubicados en la ciudad capital y de las empresas localizadas en el denominado Triángulo de Oro del viejo modelo industrialización del país, pasando a segundo plano, las verdaderas necesidades humanas de las comunidades asentadas a lo largo y ancho de la misma franja geográfica.

Hoy este aspecto se reviste de especial importancia si tenemos en cuenta el Punto 1 del acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera​ celebrado con el antiguo grupo guerrillero Farc, cuyo título es “Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral” y que se refiere, no a las prebendas y tratamientos que se le darán a los antiguos combatientes, sino a los procesos que el cumplimiento del acuerdo obliga para ejecutar en las zonas rurales del país y que probablemente servirán para sentar las bases de las condiciones favorables al clima de convivencia armónica y pacífica que tanto anhelamos los colombianos. En dicho acuerdo el gobierno se compromete a promover el cambio de enfoque en la gestión del desarrollo pasando del Enfoque Sectorial que tradicionalmente se ha aplicado en el país desde tiempos inmemoriales, a la introducción del Enfoque Territorial para el desarrollo rural, el cual ha tomado fuerza internacionalmente durante lo que va corrido del presente siglo.

Dice el documento de la CEPAL presentado en un evento realizado en Costa Rica en 2005, que “La persistencia de la pobreza rural y la necesidad de enfoques innovadores para su abordaje, cambios en la concepción del rol de la agricultura y de la agricultura familiar, la necesidad de un abordaje más holístico de los temas rurales, son algunos de los elementos que han marcado de manera importante este resurgimiento. Conceptos como agricultura ampliada, nueva ruralidad, territorialidad, servicios ambientales, cultura local, descentralización, gobernabilidad y cooperación local se han abierto paso en la literatura sobre desarrollo rural y están haciendo sentir su influencia en el pensamiento de muchos gobiernos y agencias de desarrollo.”

Por su parte, se anota en el acuerdo suscrito con el grupo insurgente colombiano “que la RRI (Reforma Rural Integral) concibe el territorio rural como un escenario socio-histórico con diversidad social y cultural, en el que las comunidades —hombres y mujeres— desempeñan un papel protagónico en la definición del mejoramiento de sus condiciones de vida y en la definición del desarrollo del país dentro de una visión de integración urbano-rural” y más a delante afirma que “la RRI es de aplicación universal y su ejecución prioriza los territorios más afectados por el conflicto, la miseria y el abandono, a través de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, como instrumentos de reconciliación en el que todos sus actores trabajan en la construcción del bien supremo de la paz, derecho y deber de obligatorio cumplimiento”, para terminar señalando que “los planes y programas acordados como parte de la RRI deben tener un enfoque territorial, diferencial y de género que implica reconocer y tener en cuenta las necesidades, características y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios, de las mujeres en todo su ciclo vital, de las comunidades rurales y de grupos en condiciones de vulnerabilidad , garantizando la sostenibilidad socio-ambiental”.

Entonces, en razón al citado acuerdo, el país se coloca a tono con los procesos que desde los años noventa se vienen considerando para abordar el desarrollo rural en Latinoamérica, como son los ejercicios realizados por el IICA (Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura) con la cooperación de la GTZ (agencia de cooperación alemana) en Centroamérica, las iniciativas realizadas en quince Estados del nordeste y norte del Brasil, el trabajo en Colombia realizado con la colaboración de la Corporación Latinoamericana Misión Rural y el caso de desarrollo local en Ecuador, entre otros. Ahora, nos toca examinar las condiciones para aplicar dicho enfoque en el caso colombiano, aprovechando las enseñanzas resultantes de la experiencia del sur del departamento del Tolima cuyo informe final fue presentado en diciembre de 2009, y particularmente, examinar las condiciones para su aplicación en la zona pacífica, vista no solamente como el litoral, sino como los territorios que hacen parte de la región político-administrativa que ya se señaló.

Una mirada rápida efectuada con sentido académico por estudiantes de la Maestría en Administración Pública de la ESAP en el municipio de Jamundí durante los años 2016 y 2017, permite sacar algunas conclusiones de primera mano, que muestran aspectos interesantes para la aplicación del Enfoque Territorial, donde el papel del Concejo Municipal no debe dejarse de lado, pero ante todo, destaca la necesidad de introducir reformas legales para ajustar funciones y competencias de esta corporación administrativa, a los retos históricos que las circunstancias actuales le han impuesto al ordenamiento institucional del país.

Según las conclusiones de los estudiantes, cuatro objetos de análisis se deben considerar para la implementación del Enfoque Territorial, de modo que se trascienda y vaya más allá de lo que hasta ahora ha realizado el Gobierno a través de la Agencia de Renovación Territorial (ART), organismo creado para tal efecto. Dicha entidad, actuado con la premura del tiempo y seguramente afrontando las dificultades propias del despegue de un proceso, se concentró en la expedición de normas jurídicas, todas pertinentes y necesarias para establecer el piso legal, pero con alcances limitados en materia de gestión pública, cuyo enfoque contemporáneo recomienda ir más allá de la simple normatividad legal, considerando que la norma, por sí sola, no dinamiza los procesos sociales, económicos e institucionales necesarios para alcanzar los objetivos propuestos.

Uno de los aspectos a considerar, es el relacionado con el ordenamiento territorial. Se conoce que en el campo académico existen cerca de una decena de enfoques teóricos sobre esta materia pero, considerando el predominio de las leyes, la obligación es la de adoptar los conceptos asociados a la norma del artículo 5 de la Ley 388 de 1997, donde se aprecia que el ordenamiento territorial municipal se refiere al acondicionamiento del espacio, según los requerimientos que sobre la dimensión territorial, exigen las estrategias económica y social formuladas para lograr los objetivos de desarrollo y todo sometido a los limitantes que imponen las condiciones ambientales y características culturales de identidad y tradición. De ahí surge la pregunta de si al formular Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial, se crean determinantes particulares en los procesos económicos y sociales que contienen requerimientos especiales en materia de espacio y territorio, para que el ordenamiento territorial brinde la respuesta pertinente y consecuente a dicho enfoque, el cual es integral y suprasectorial. Sería interesante considerar la propuesta de Orlando Fals Borda presentada en 1997, cuando dice que “En las circunstancias del conflicto armado y para llegar a su alivio o solución, la contribución principal del ordenamiento territorial es la de indicar cómo construir o reconstruir espacios sociogeográficos y administrativos bien determinados donde, como en los casos recientes de conversión de corregimientos en municipios, se siga expresando libremente la voluntad de la sociedad civil como poder autónomo o gobierno popular”.

Si el sentido del Enfoque Territorial es el de formular políticas de abajo hacia arriba (Bottom-Up) y si el propósito es el de propiciar el desarrollo humano integral, el punto de partida en el proceso, son las necesidades humanas de la misma población y la forma de satisfacerlas. Esto implica que los satisfactores de las necesidades, las acciones y medios para llegar a su satisfacción, deben responder a las aspiraciones de las mismas comunidades, y deben ser definidos con base en su propia cultura. Pero, el interrogante que surge después de examinar el trabajo de campo ya citado, es, si la disposición de los agentes comunitarios, o si las comunidades están acondicionadas para realizar este ejercicio. La costumbre del enfoque sectorial tradicional es que los programas se diseñan de arriba hacia abajo (Top-Down) y la población simplemente se limita a recibir lo que las entidades le brinden de manera unilateral. Por ello, es necesario adelantar una fase inicial de educación ciudadana, donde haya creatividad e iniciativa de parte de los actores sociales, para identificar las características que debe tener la oferta institucional y a partir de la tradición y la identidad territorial, definir mecanismos, acciones y canales de oferta para llegar a la población. Tal como están hoy las condiciones mentales de las comunidades, será muy difícil lograr la creatividad y el ingenio necesario para definir herramientas institucionales innovativas que correspondan de manera pertinente a su propia cultura.

Un tercer elemento de análisis se refiere al enfoque de la gestión pública, que en este caso es relevante en los niveles territoriales principalmente el municipal. Si bien es cierto que desde hace más de un cuarto de siglo Colombia adelanta la trasformación del Estado, pasando del Modelo Burocrático al Modelo Gerencial que es más pertinente para ajustarse a los cambios, de todas maneras, el ordenamiento institucional que hoy existe es de carácter sectorial y así mismo están concebidos los instrumentos fiscales. Dar un saldo intempestivo para realizar la gestión pública desde las administraciones municipales aplicando el Enfoque Territorial sin antes realizar los acondicionamientos estructurales y operativos, no es razonable. Por ello, se requiere identificar los aspectos inherentes a la administración municipal que sea necesario ajustar, para que la función administrativa sea más adecuada a la dinamización y rectoría de los procesos económicos y sociales con el nuevo enfoque que se pretende implementar, el cual es de carácter holístico y suprasectorial.

Finalmente, el tema que más interesa en este escenario donde están presente las corporaciones administrativas municipales, se refiere a la Democracia Participativa y a la Descentralización Política, dos conceptos estrechamente ligados, que se han discutido muchas veces en escenarios académicos e institucionales, pero que en la realidad de la organización social y las relaciones Estado-Sociedad, aún no alcanzan las características suficientes para lograr la finalidad consagrada en la Constitución Política y reconocida como indispensable para avanzar hacia los objetivos de desarrollo.

La Democracia Participativa va más allá de la simple concurrencia a las urnas para elegir gobernantes y legisladores. Esa era la pauta de la vieja Democracia Representativa, pero no es suficiente para aplicar el espíritu de la norma constitucional, el cual requiere que haya intervención de los actores sociales en los tres procesos de gestión pública, planificación, ejecución y control, de igual a igual con los organismos del Estado. La Democracia Participativa es un cambio en las relaciones Estado-Sociedad, donde las relaciones sean horizontales y de doble vía, mediante mecanismos de concertación donde se apliquen los patrones de la gobernanza para avanzar hacia los objetivos de desarrollo.

Surge entonces la pregunta de sí la comunidad está sensibilizada, motivada, capacitada, preparada, pero, sobre todo, organizada adecuadamente para entrar en la concertación de políticas públicas; y si hoy existen los escenarios y mecanismo adecuados para ejercer la gobernanza, los cuales cuentan, sí, con el piso jurídico necesario, pero, como se anotó anteriormente, la sola base legal no es suficiente para dinamizar procesos de gestión pública.

El otro interrogante es sobre los puentes o elementos de contacto entre el Estado y la Sociedad, para que la participación en los procesos de gestión no se convierta en una montonera anarquizada que rompa los principios técnicos de la Co-gestión con responsabilidad compartida entre estas dos fuerzas sociales. La pregunta es: por cuál conducto entre los dos actores, que exista hoy, se puede canalizar la comunicación de doble vía entre el Estado y la sociedad civil, si lo que vemos es una sociedad atomizada, dispersa y sufriendo un profundo grado de conflicto y confrontación, sin la cohesión necesaria para sentarse de igual a igual a concertar con el Estado. Igualmente, dónde está el liderazgo obligado para la conducción de los procesos sociales.

Y sobre la descentralización política también hay bastantes temas de reflexión. El país viene hablando ya hace tres decenios sobre la descentralización administrativa y varias normas jurídicas de alcance constitucional y legal se han implementado en esta materia, aunque, muchas de esas normas se han quedado en el papel; porque lo que vemos es que cada día más, el centralismo bogotano castra las iniciativas administrativas de las entidades territoriales, aunque también cada vez les traslada responsabilidades sin los correspondientes recursos de financiamiento que son necesarios.

Pero más que la descentralización administrativa, el enfoque territorial del que veníamos hablando, necesita la descentralización política, entendida esta como el empoderamiento de las comunidades locales para tomar las decisiones necesarias a la construcción de su propio futuro, en correspondencia con sus verdaderas necesidades y bajo el respeto de su propia cultura e identidad.

Aquí, el interrogante principal se refiere al cómo lograr el fortalecimiento de las comunidades para el ejercicio de la participación real y la democracia participativa en la gestión de su desarrollo, si, como lo anotamos arriba, la comunidad no está debidamente preparada. Es necesario adoptar un mecanismo que permita suplir las deficiencias organizacionales, operativas y técnicas de las comunidades, porque, de todas maneras, el propósito de la descentralización política es necesario para el país. Esto significa que es ahí, donde tenemos que fijar la mirada e indagar en la actual dotación institucional la viabilidad del instrumento.

La invitación, por lo tanto, es a la reflexión sobre el papel y los alcances del Concejo Municipal en las actuales circunstancias que vive el país y ante las necesidades en materia de construcción de convivencia armónica, de los cambios de enfoque en la gestión pública, del liderazgo social y del empoderamiento de las comunidades locales. El Concejo Municipal hoy tiene dos procesos misionales, ambos ubicados en el costado que lo articula con el gobierno municipal, pero tiene un faltante jurídico que crea un vació en el costado que debe articular la corporación con las organizaciones sociales, para que se convierta en el “cordón umbilical” a través del cual se canalicen las interacciones Estado-Sociedad para la construcción del nuevo país que la ciudadanía está esperando y ambicionando.

PONENCIA PRESENTADA EN EL III CONGRESO DE CONCEJALES DEL PACIFICO ORGANIZADO POR FEDECON PACÍFICO EN AGOSTO DE 2018