ACTUALIZACION DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EPOCA DEL POSTGLOBALISMO

Desde tiempos inmemoriales, se viene hablando de la ciencia de la administración pública, cuando se trata de los aspectos relacionado con la autoridad y el manejo de los asuntos de interés general, los cuales, como es fácil comprender, son tan antiguos como la misma especie humana, ya que, desde los primeros estadios de la civilización, cuando existía la organización social rudimentaria, siempre ha estado presente el ejercicio de la autoridad y la atención de las necesidades y problemas de interés para todos. Los sumerios, los hititas, asirios, caldeos y persas; y en América los aztecas, los mayas y los incas, ya trataban los temas que hoy llamamos de administración pública; y sin nombrar al extremo oriente y otras comunidades e imperios de las primeras civilizaciones.

Pero es a partir de los cameralistas en el siglo XVI, que es posible estudiar la Ciencia de la Administración, cuando se establecen las bases para la enseñanza de esta disciplina como ciencia autónoma. Luego, en el Siglo XVIII y complementario a la Revolución Francesa, surge Carlos Bonnin del que se dice que, junto con Von Stein en Alemania, son los fundadores de la Ciencia de la Administración Pública. Fueron quienes transformaron la ciencia de la Policía y las Ciencias Camerales, en lo que, desde entonces, conocemos como la ciencia de la administración pública, tema sobre el cual se han producido muchos comentarios, debates y enfoques, con planteamientos diversos sobre el papel del Estado y su relación con la sociedad, lo mismo que sobre el funcionamiento interno de este organismo, que, a partir del Estado Moderno, se divide en tres ramas donde el gobierno, junto con la administración pública, se convierten en el eje central de la operación del organismo, que también tiene las ramas legislativa y judicial.

En ese conjunto de posturas de pensadores, la diversidad muestra opiniones diferentes sobre qué es la administración pública, entre las que se encuentra que, para algunos, es una ciencia; para otros es un arte; para otros es una filosofía; para otros es una profesión o simplemente una técnica y hubo también quienes dijeron que esta disciplina no es una ciencia ni podía serlo. Pero en todos los casos, se refieren a un instrumento en manos del gobierno. En ese ejercicio conceptual se destaca inicialmente, los aportes de los europeos y más adelante, también los de Norteamérica a partir de la formación independiente de la república en Estados Unidos. José Juan Sánchez (2001)[1] hace una detallada narración de lo que fue el proceso histórico de la construcción del concepto acerca de esta ciencia, y destaca la conveniencia de considerar dos campos para examinar: por un lado, el objeto de estudio y por otro lado el estudio del objeto. Lo que se podría comparar con la separación del objeto de conocimiento y el proceso de conocimiento, en el que se inserta el método, a la luz de la epistemología de la era de la modernidad. Así mismo, el debate llevó a considerar el interrogante de si la administración pública es una disciplina de conocimiento, o es una actividad que encierra un conjunto de herramientas para resolver las necesidades de funcionamiento del gobierno. Simon (1979)[2] habló de analizar, si se trata de una ciencia aplicada o una ciencia pura.

Mientras permaneció el Estado Absolutista, como cuando estuvo presente el Cameralismo, el tema central estaba ubicado totalmente en el interior del gobierno, es decir, la administración pública se refería a los asuntos inherentes al manejo de los recursos necesarios para sostener al gobernante y financiar sus operaciones en el ejercicio del poder.  Pero cuando nació el Estado Moderno, que se acompañó con un régimen político diferente, en este caso el régimen democrático, el manejo de los asuntos del gobierno se complementó con otro campo adicional dentro de todo el tema de la administración pública. Con ello también surgen otras disciplinas relacionadas, las cuales convergen en el manejo de los temas de beneficio común e interés general y que por lo tanto también corresponden al gobierno, como son el derecho, la ciencia política, la economía, la sociología, la historia y la psicología.

La Administración Pública en este caso, no solo se refiere a los aspectos internos del funcionamiento del Estado, sino que se ubica en la relación de éste con la sociedad, o sea aspectos externos al organismo. José Sánchez (2001) nos muestra una síntesis de las diferentes posturas de varios autores que concuerdan haciendo referencias a las relaciones Estado-Sociedad como eje de la Administración Pública. Entre ellos, destaca a Charles Debbasch, de quien dice que “encuentra una relación entre la administración pública y el campo de los asuntos públicos, como son los servicios que presta el aparato gubernamental a la sociedad” y lo cita señalando que:

“La administración pública es el aparato de gestión de los asuntos públicos. Está constituida por el conjunto de servicios públicos, cuya buena marcha permite la realización de objetivos definidos por el poder político. Constituye la organización que se otorga todo grupo social evolucionado. Es el instrumento de cohesión y de coordinación indispensable, sin el cual la sociedad se desmorona. La administración, por naturaleza, está subordinada a fines que le son externos. El papel de la administración, sus estructuras y sus métodos dependen de la sociedad en que se encuentra inserta, de su medio ambiente”[3].

También señala a Otto Mayer, Carlos Marx, Lorenzo Von Stein, Leonard White, Woodrow Wilson, Charles Debbasch, Charles Merrian y el latinoamericano Raimundo Amaro Guzmán entre otros, todos quienes de una u otra forma, hacen referencia a los temas que están por fuera del organismo y por lo tanto se ubican en la relación del Estado con la sociedad.

Se aprecia que los factores históricos han influido en la concepción de la administración pública y en los esfuerzos por examinar los requisitos epistemológicos para catalogarla como una disciplina científica. Aunque hubo consideraciones que negaron de manera tajante, que esta materia fuera una ciencia, como lo dijera R.S. Parker (1973) citado por Sánchez.

El tema se reviste de gran relevancia después de 1980, cuando llegó la ola de privatización de los bienes y servicios públicos y que puso en jaque el pensamiento que, históricamente, había sido el eje de la Administración Pública, o sea el manejo de los escenarios públicos. Cuando llegó la privatización, los pensadores se vieron envueltos en una compleja situación donde cambió el paradigma que durante siglos se había mantenido en la Administración Pública y la disciplina cayó en lo que llamaron la “crisis de identidad”.

Para entrar en el detalle del objeto de estudio, que debe tener esta disciplina como cualquier ciencia, es conveniente realizar un examen al significado etimológico de su nombre, el cual es similar en varios idiomas, como español, francés, italiano, portugués e inglés, y que se refiere al uso histórico del concepto que desde el imperio romano se utilizaba, por cuanto el origen proviene del latín. Según fuentes enciclopédicas, el término proviene del latín administratio, que a su vez se compone de las palabras ad y ministrare. Ad significa a, hacia, en movimiento; ministrare proviene de manus y trahere, donde manus, significa mano y trahere, es trae o utilizamos. Según Sánchez (2001), “Para los romanos la administratio, voz compuesta de ad (a, hacia) y ministrare (servir, cuidar) era la función de prestar un servicio a los miembros de la comunidad”. El elemento sustancial de la palabra lo constituye la voz ministrare, derivada del sustantivo minister y que se refiere a la persona que aporta el servicio. Para Mosher y Cimmino, citados por Sánchez, “administrar quiere decir dirigir, coordinar; al menos es la manifestación más aparente de esta actividad humana. Sin embargo, administrar encuentra su verdadero significado en la colaboración entre diversos individuos para la consecución de un fin común." 

Por su parte, el término público tiene también su raíz histórica, que en la antigüedad se refería a la función, que se hacía en representación del Estado, para “regular y responder a las demandas y los intereses de la sociedad en su conjunto”(pág.104). Y remata Sánchez (2001) diciendo “El sentido etimológico de la palabra administración pública significa prestar el servicio al pueblo, es decir, al público. La idea se encuentra asociada con la satisfacción de necesidades de carácter público, por lo que tiene un sentido colectivo” (pág. 104)

De ahí en adelante, los autores han hecho referencia al funcionamiento del Estado, su responsabilidad o su relación con la comunidad; pero en todos los casos se refieren a escenarios, ámbitos, campos de acción, acciones o relaciones entre las partes; pero, no entran a considerar, propiamente, algún elemento u objeto que está dentro del escenario o ámbito donde se realiza la relación. Es decir, no precisa el objeto o el insumo de la acción, cuya esencia le imprime el carácter público a la actividad. Es público porque corresponde al Estado; pero no se precisa la especificidad de los productos, tangibles o intangibles, que llegan a la sociedad como resultado de la acción estatal. Es público porque es del Estado y hasta ahí, tal como se contempló desde la antigüedad, sin detenerse a definir las especificidades, el carácter o la esencia de los bienes y servicios que llegan a la sociedad como resultado de la administración pública.

Cuando llegó la privatización en la segunda mitad del siglo XX, el paradigma se tambaleó, tanto que en los años setenta se estuvo hablando de la crisis de identidad de la disciplina. Desde mucho tiempo atrás, el conjunto de propuestas y enfoques era diverso y variado; pero cuando la situación se agudizó, se comenzó a hablar de “crisis de identidad” y más fuerte aun, cuando se introdujo el término de “Estado hueco”. Dice José Sánchez (2001) que “La formación, explicación y resolución de la crisis no ha sido resuelta. Durante las dos últimas décadas, esta crisis intelectual se ha agravado en la administración pública por la propagación de las ideas de la privatización. El movimiento global de la privatización, la reciente glorificación del mercado y la demonización de la burocracia pública propiciaron un considerable cambio en la credibilidad intelectual, normas e integridad de la administración pública como campo de estudio”. (pág. 223)

Con la consolidación del Neoliberalismo como modelo económico, paralelo a la globalización que ha ocurrido ya en el siglo XXI pero que comenzó en el último quinto del siglo anterior, nuevos cambios ocurrieron en la ciencia de la administración pública, como consecuencia de la ola privatizadora de los bienes públicos. Después de Minnowbrook II (1997), nuevos elementos se introdujeron a la conceptualización de la disciplina, conservando los fundamentos existentes desde el comienzo del siglo XIX, pero ajustados a las condiciones del entorno económico y social, no solo a nivel nacional sino en el ámbito global. Entra en escena la Nueva Gestión Pública (NGP) con variantes como el Modelo Westminster en países como Reino Unido y el modelo de la reinvención del gobierno en Estados Unidos.

Como ya se dijo, los ajustes en el enfoque de la administración pública se dan según los cambios en el entorno económico, como ocurrió cuando se abandonó el Cameralismo y la ciencia de la policía a favor de la administración pública, en época que inició el Estado Moderno y el régimen democrático, superando el Estado Absolutista; ahora cuando se produce otra variante en la economía, pasando del capitalismo clásico, con predominio del sector industrial, al capitalismo rentista, con predominio del sector financiero y relevancia de los fondos de inversión como mecanismo de acumulación de capital, nuevamente se producen las modificaciones en la administración pública y surgen: la gobernanza, como instrumento supuesto para concretar la democracia participativa y la descentralización; e igualmente, el enfoque del Nuevo Servicio Público (NSP), diferente a la NGP que también le llaman Nueva Gerencia Pública. Antes, y después de Minnowbrook I, ya iniciado el ataque contra el Estado del Bienestar, se había introducido el tema de las Políticas Públicas, como eje de la administración del Estado y paso intermedio para llegar al Estado neoliberal.

El enfoque de la NGP se alimenta con el paradigma privado. Dice José Sánchez (2001) citando a Shamsul Haque que la administración Pública entró en una crisis de confianza donde “Uno de los indicadores en la declinación de confianza entre la administración pública es la reciente tendencia a remplazar las normas públicas de administración pública por las normas del mercado respaldadas por la privatización. En las décadas de los ochentas y noventas el lenguaje de eficiencia y economía de los negocios de administración dominan el discurso en la administración pública”. No obstante, el mercado nació y está concebido para la operación de empresas privadas y tienen su propio paradigma desde la época de la corriente Marginalista de la teoría económica.

Con la introducción del paradigma privado basado en la teoría del mercado, para abordar la administración pública, toma fuerza el enfoque de la Gerencia Pública, que ha dado pie a varios cuestionamientos, donde se destacan quienes afirman la improcedencia de utilizar los conceptos de la teoría del mercado al pie de la letra, cuando se trata de los bienes y servicios públicos, porque esta teoría se refiere a la demanda y los consumidores, refiriéndose a los bienes privados; mientras que el comportamiento de los mismos consumidores en el mismo escenario, es diferente cuando se trata de bienes públicos; y califica con el nombre de “Gerencialismo”, al enfoque que copia el paradigma privado a “rajatabla”, sin hacer los ajustes pertinentes para aplicar los patrones de mercado en la producción y distribución de bienes y servicios públicos.[4]

Sin embargo, la realidad, es que la privatización es un fenómeno masivo y creciente, que debe tenerse en cuenta para examinar los ajustes a la teoría de la administración pública, que ha sido construida durante siglos, contemplando el manejo de los asuntos de interés general y bien común desde el seno del Estado; siempre, como ya se anotó, en concordancia con las particularidades históricas en materia de economía y diseño del Estado, pero siempre, considerando que lo público es lo que está dentro del Estado. Cuando era la época del mercantilismo y el Estado absolutista, fue un enfoque; cuando llegó el capitalismo clásico de carácter industrial y el Estado Moderno fue otro enfoque; y por supuesto, hoy, cuando ha llegado el capitalismo neoliberal con el Estado de Derecho, debe ser otro enfoque.

La privatización generalizada, con soporte en la doctrina que algunos han llamado “Neo-neoclásica”, posterior al Marginalismo, cuyo exponente más connotado es el austriaco Friedrich Von Hayek y que el alemán Wilhelm Röpke denominó “neoliberalismo”, no es algo diferente al hecho de que lo público se trasladó al mercado; lo público se sacó del seno del Estado y se ubicó en el escenario del mercado. Se trata de que durante varios siglos los bienes y servicios públicos estuvieron a cargo del organismo y que, después de 1980, se han trasladado el mercado, donde se permite que los agentes privados  y las organizaciones civiles, puedan intervenir para la producción y distribución de este tipo de bienes. Con ello, surge la separación entre lo público y el Estado y se rompe el acople o identidad que durante tanto tiempo se mantuvo, cuando se consideraba que lo público y el Estado eran una misma cosa.

Para esta época, grandes cambios ocurren en la economía y el Estado: el sector industrial deja de ser el más relevante, la inversión directa de riesgo deja de ser la modalidad preferida de los capitalistas y la red de empresas multinacionales deja de ser la columna vertebral del ordenamiento económico mundial, para llegar a otras condiciones donde se convierte el sector financiero en el más relevante, la inversión en el mercado de capitales a través de papeles de renta fija, la modalidad preferida del capitalista; y la globalización financiera con alta injerencia de los fondos de inversión, pasa a ser la columna vertebral del ordenamiento económico mundial, con libertad monetaria y alta movilidad de los flujos de capital. Ahora se les denomina “inversores” a los agentes del capital, que anteriormente Keynes les había llamado especuladores.

Con ello, el tipo de Estado, que a mediados de siglo se había concentrado en el enfoque keynesiano del Estado del Bienestar, con oferta directa de bienes y servicios a la comunidad, constituyendo un organismo rector de las políticas públicas en el marco de una política macroeconómica basada en el pleno empleo, con control directo del gobierno usando el Banco de la República como instrumento para tal fin, se transforma, ajustándose a las nuevas condiciones económicas.

El Estado, deja de ser oferente directo de bienes públicos y se concentra principalmente en garantizar derechos, según conceptos del antiguo Estado Social de Derecho, que había sido creado por los alemanes en los años treinta del siglo veinte; la política macroeconómica se orienta a la estabilidad monetaria con los correspondientes ajustes en la política respectiva, donde el gobierno deja de ser el rector y la autoridad, la cual se traslada al Banco de la República, que, supuestamente goza de autonomía, pero que por acuerdos internacionales debe someterse a las reglas del juego de la economía global.

La estructura de financiamiento del Estado se modificó; y con ello, la principal fuente ingresos hoy, es la deuda adquirida en los mercados de capitales, mediante la colocación de papeles de deuda que compran los inversores, por lo cual la política fiscal se concentra principalmente en el manejo de la deuda. El servicio de la deuda copa la mayor proporción de los ingresos tributarios, de modo que la situación financiera del organismo no le permite asumir gastos para brindar directamente bienes y servicios públicos, como trataba la administración pública en épocas de antaño.

En estas condiciones, el paradigma de la administración pública, que había transitado durante dos siglos, se debe modificar. Durante todo ese tiempo, incluida la fase de las privatizaciones, el concepto de lo público había tenido una misma connotación, que se refiere a la actividad o acción del Estado y al escenario o campo donde se realiza esta actividad. Así, la administración se refiere al manejo de los escenarios a través de los cuales se materializa la relación Estado-Sociedad, con fines de beneficio al conglomerado humano.

Según la epistemología, disciplina que se encarga de fijar los requisitos para establecer el conocimiento científico, toda ciencia tiene un objeto de conocimiento. Si bien la epistemología actualmente cuenta con dos enfoques: i) por un lado, el denominado “epistemología de la modernidad”, que señala las características del método científico desde la época en que esta teoría se desprendió de la filosofía, en momento que se estaban construyendo las ciencias naturales por allá en el siglo XVIII, y que algunos le llaman epistemología clásica; ii) y por el otro lado, la denominada “epistemología de la postmodernidad”, que se monta sobre la crítica y los cuestionamientos a la primera, y propone algunas modificaciones principalmente en el método. Ambos enfoques aceptan la existencia de un “objeto de conocimiento” o sea una realidad que se pretende conocer con la ciencia, y la obligación de ésta, es la de llegar a la verdad del mismo. Así que en este artículo, el principal motivo para la reflexión y el análisis, ha sido y es, el “objeto de conocimiento de la ciencia de la administración pública”.

Si revisamos la investigación de José Juan Sánchez (2001) en la obra citada, lo mismo que la investigación de Luis Humberto Fernández (2016)[5], vemos que todos los analistas que se refieren al objeto de conocimiento y a las confrontaciones basadas en la realidad del país que examinan, tratan de variantes o aspectos diversos, pero en todos los casos están hablando del objeto de conocimiento. Por ello, cuando llegaron las privatizaciones, se generó una crisis de identidad en la administración pública, que se profundiza con la introducción del paradigma privado y los conceptos asociados a la teoría del mercado. Dice Sánchez (2001) que “Debe revalorarse en el concepto de administración pública, lo público, para iniciar su análisis crítico y su reconstrucción, con relación a distintos significados que no le pertenecen” (pág. 225) y más adelante destaca la necesidad de revitalizar esta disciplina para afrontar el nuevo milenio.

Retomando la anterior frase de Sánchez, de que en el concepto de administración pública debe revalorarse lo público, este escrito considera que es ahí, precisamente, donde está el meollo de la definición del objeto de conocimiento. Si se examinan los términos del debate y las confrontaciones que se han dado durante dos siglos, podemos concluir que: si el objeto de la ciencia se ubica en el concepto de lo público, en lugar de estar en la acción del gobierno y el escenario donde se realiza esta acción, se aprecia con más claridad cuál es el alcance de esta disciplina y se puede precisar con más facilidad el cumplimiento de las reglas epistemológicas para alcanzar la categoría de ciencia. Además, se resuelve la confusión que llegó cuando se generó la privatización. En este caso, es más preciso decir que se trata de la “Administración de lo Público”, en lugar de decir “Administración Pública”; y a la anterior disciplina llamarle “Administración del Estado”, de modo que nos quedaría, por un lado, la Administración de lo Público y, por otro lado, la Administración del Estado. Así, no sería procedente llamarle administración pública, a la Rama Administrativa del Poder Público, o sea a lo que hace el gobierno.

Si consideramos “lo público” como objeto de conocimiento de esta ciencia, teniendo en cuenta los bienes públicos en general debido su localización en el mercado, encontramos lo que señala Ornar Guerrero citado por José Sánchez (2001): “Entre los pueblos indoeuropeos de la antigüedad era de empleo común en sus lenguajes la raíz pul (multiplicidad, amplitud); en Grecia de ella derivó la palabra polis, misma que dio origen a la palabra política; en Roma la raíz pul inspiró la palabra populus (pueblo), adjetivado en publicus (público). Ambas palabras, política y pública, entonces, ostentan una significación de identidad por cuanto que tienen ambas una referencia a lo colectivo, común o conjunto.” (pág. 103).

En el libro de Cerón (2023)[6] se encuentra el siguiente texto:

“El término viene del vocablo latino publicus la cual a la vez proviene del término populicus que significa lo perteneciente al populus, este último que se refiere a pueblo. En el lenguaje contemporáneo, el término puede ser sustantivo o adjetivo, según la connotación que se le imponga.  Los objetos a los que se refiere el tema de lo público han existido en la humanidad desde el origen mismo de la especie, pero la connotación que hoy tiene el concepto, apareció más recientemente como resultado de dos procesos históricos: Por una parte, el proceso que llevó la concentración de lo público al seno del Estado y por otra parte el proceso histórico que incluyó en la política a los “nuevos ricos” de esa época, es decir, aquellas personas sujetos cuya riqueza no provenía de la renta de la tierra, como la de la aristocracia feudal, sino de la actividad empresarial, en ese entonces, la actividad manufacturera. Fue el paso de la sociedad feudal hacia la sociedad capitalista, lo que relevó el concepto y le dio la dimensión con la que lo conocemos hoy; por cuanto ubicó la dimensión de lo público en el conjunto de la sociedad, haciendo de este tema un asunto de conocimiento amplio, como por ejemplo el interés público, las libertades públicas, la seguridad pública o la opinión pública. Si bien decimos que lo que llamamos “público” estuvo presente desde tiempos inmemoriales, a lo que hoy se hace referencia es a su separación del otro campo, el privado, que emerge en la esfera del pensamiento, cuando surgen capitalismo y liberalismo, después de la ruptura histórica con los lazos feudales…. En las opiniones callejeras se escucha pronunciar el término “público” con diversidad de intenciones. Algunas veces, cuando se hace referencia a un sujeto; otras cuando se trata de un objeto; y también cuando se hace referencia a un proceso de contacto entre sujeto y objeto. Se le denomina público cuando se cita a una entidad como sujeto; también cuando se refiere a un espacio como objeto; y también cuando se trata de un servicio que un sujeto le brinda a un objeto. Se le llama público a un asunto donde todos pueden intervenir porque es abierto y a vista de toda la gente, diferenciándolos con los que son reservados a la privacidad de la persona y que se tratan en la intimidad o en lugares privados”. (pág.63)

Citando a Modesto Saavedra, Cerón (2023) señala que:

“Ya lo decía Modesto Saavedra de la Universidad de Granada España en un artículo publicado en la Revista “Derechos y Libertades” editada por el Instituto Bartolomé de las Casas: “persona pública, actividad o prestación pública, asociación pública, interés público, etc., son expresiones en las que el adjetivo público puede tener en cada caso significados diferentes. Tales significados dependen de aquellas connotaciones referentes al espacio (y, por tanto, a la visibilidad y accesibilidad), o bien a la naturaleza de los intereses en juego. Una persona o personaje público puede merecer tal calificación por el hecho de ser generalmente conocido o famoso, pero también por tener alguna relación con intereses generales, como es el caso de la persona que ocupa un cargo en la Administración del Estado. Una actividad, una prestación o un negocio realizado por una persona puede ser público por el hecho de estar abierto a todos, pero también por estar al servicio de intereses generales especialmente cualificados, adquiriendo entonces la categoría de servicio público. Una asociación puede estar abierta al público en general, es decir, puede no restringir la afiliación de sus miembros a un número limitado de personas, y no ser una asociación de carácter público por no estar vinculada, al menos oficialmente, a interés general de ningún tipo. Un asunto puede ser de interés público por el hecho de suscitar la atención de la gente en general, o bien por afectar a un interés general objetivo y especialmente relevante.”  También se hace referencia a lo público cuando un objeto es apto para satisfacer el interés público, cuando cumple una finalidad pública, cuando pertenece a un sujeto público, cuando sirve para uso o disfrute colectivo, cuando se utiliza en un servicio público, cuando es de alguna rama del Estado, cuando es necesario para cumplir una función pública o cuando la propiedad es pública”. (pág. 70).

Como se puede ver, la palabra público tiene varias aplicaciones y en una mirada desprevenida, hasta se produce confusión porque al escucharla, no se sabe a ciencia cierta de qué se está hablando. En todos los casos la referencia es de tipo empírico, descriptivo, superficial, aparente o externo; pero siempre queda el interrogante sobre ¿qué hay detrás de ese objeto que se percibe o se ve por fuera? ¿Cuál es el alma de ese elemento que le imprime el carácter público?

En resumen, acercándose a la mitad de este siglo XXI, la reforma a la ciencia de la administración pública en la postmodernidad, debe referirse al cambio del objeto de conocimiento. Se propone que este objeto sea “el manejo de los bienes públicos”, lo cual implica que se deben realizar otros análisis y reflexiones, para identificar y definir en términos científicos, exactamente, cuáles son los bienes públicos que constituyen el objeto de conocimiento y manejo de la ciencia de la administración. Se sabe que son públicos los bienes de interés general que nos competen a todos, pero aún queda pendiente por caracterizar la esencia de estos bienes. ¿Por qué un elemento, tangible o intangible, es de interés general y compete a todos? ¿Cuál es la esencia o el alma de ese bien que le permite alcanzar esa categoría? Es necesario establecer con precisión, por qué un objeto tangible o intangible, es de interés general y por qué les compete a todos los individuos de la especie, por lo cual se debe administrar científicamente; y así, tendremos claridad sobre la reforma a la ciencia de la administración pública en el postglobalismo, dejando claro que el objeto de estudio de esta ciencia no debe ser siendo el Estado o su campo de acción.

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[1] SANCHEZ, José Juan. (2001). La administración pública como ciencia. Su objeto y estudio. Editorial Plaza y Valdés. México.

[2] SIMON, Herbert, (1979). "Un Comentario a 'La Ciencia de la administración Pública'", RAP, núm. 40 octubre-diciembre de 1979, México. INAP

[3] SÁNCHEZ, José. Ibidem. Página 111

[4] Lo preocupante es que en Colomba existen organismos del gobierno que promueven y fomentan la aplicación del enfoque gerencialista en las entidades del Estado.

[5] FERNANDEZ, Luis Humberto. (2016). Fundamentos para la Ciencia de la Administración Pública en el Siglo XXI. INAP. Mexico.

[6] CERÓN, Miguel. (2023). Fundamentos de Gerencia Pública. Ediciones de la U. Bogotá

EL FRACASO DE LA POLITICA DE PAZ

No se refiere sólo al fracaso de este gobierno, sino al fracaso de todas las políticas de paz, habidas y por haber, ya que este concepto es el contrario a la violencia, que existe en estas tierras desde antes de 1810, como ha existido también en todas las formaciones sociales desde la prehistoria. 

La violencia tiene causas objetivas y causas subjetivas, que se alimentan con factores estructurales y coyunturales, por lo cual el caso es muy complejo y por ello la intervención al mismo debe tener acciones de inmediato, corto, mediano y largo plazo, montadas sobre una columna vertebral con punto de mira en el objetivo de establecer un clima de convivencia adecuado para disminuir los fenómenos de violencia, ya que acabarla en su totalidad, no es posible; pero llegar a un nivel tolerable que permita la suficiente convivencia para que no lesione las condiciones de vida de la especie es ya un alivio. 

Examinando los temas tratados en las negociaciones del año noventa, cuando surgió el PNR, los temas de Maguncia Alemania, los de la Habana, que quedaron insertos en el acuerdo de Santos, y los que se estaban hablando al comienzo de 2025 con el ELN que la prensa divulgó, fácilmente se deduce que mientras no exista democracia participativa y descentralización política, no habrá posibilidades de crear un ámbito de convivencia que le baje el volumen al conflicto sociopolítico hasta niveles aceptables. Es decir, los hechos muestran que, sin democracia participativa ni descentralización política, cualquier política de paz está condenada al fracaso. 

Pero en Colombia, si bien es cierto el piso normativo contiene los soportes jurídicos para implantar la democracia participativa y la descentralización política, no ha existido la voluntad, ni de los dirigentes, ni de los legisladores y mucho menos del gobierno, para adoptar los mecanismos de gestión pública apropiados al funcionamiento de estos dos procesos. Al contrario, cada vez se le cierran más las puertas a la cogestión de políticas públicas con responsabilidad compartida entre organismos del Estado y la sociedad civil, que es el eje de la democracia participativa; y cada vez más, se concentra el centralismo bogotano en la toma de decisiones para la construcción del futuro de país. 

La costumbre es hacer negociaciones con los dirigentes de grupos armados, quienes, ya estando viejos, acuerdan su propia jubilación, acompañada de algunas prebendas para la tropa de combatientes; pero las causas objetivas se dejan intactas y con ello continúa la retroalimentación de tropas, con el reclutamiento de jóvenes que establecen el feedback con el cual, pasada la tormenta de “la paz”, continúan los factores estructurales alimentando a la diversidad de grupos que protagonizan los diversos tipos de violencia. Parece que al gobierno de turno le interesa es mostrar resultados que alaben su propia vanidad, más que la solución de fondo del problema social y público. 

La democracia participativa no significa que la gente participe el día de elecciones para elegir representantes, sino que participe en la toma de las decisiones mediante la construcción de políticas públicas bottom up, que implica, obligatoriamente, el establecimiento de la descentralización política, que conlleva el empoderamiento de las comunidades para participar en el diseño y construcción de su propia historia. Mientras estos aspectos de la gestión pública, los cuales se deben articular en un mecanismo sistémico que permita la aplicación del método científico de la ciencia de la administración pública, no existan en Colombia, no será posible tener las condiciones apropiadas para crear un ambiente de convivencia que nos permita vivir en armonía humana. Pero aplicar el método científico en la administración pública no es posible, mientras el gobierno siga secuestrado por el régimen político, que no le permite la objetividad y la técnica en las decisiones, razón por la cual siempre estaremos hablando del fracaso de la política de paz.

REALIDAD DE LA ECONOMÍA COLOMBIANA

 En la esfera política nacional se escuchan comentarios y críticas contra el gobierno actual, lo cual es común en épocas prelectorales, sobre todo en un país como este, donde la cultura está alejada de lo que debe ser la praxis política en el marco de la teoría sociológica. Ahí, se utiliza todo tipo de juicios e imprecaciones contra el gobierno, que pueden hacer o no, daños a la imagen y traer cosechas electorales.

Pero la esfera de la economía, cuyos impactos afectan a la totalidad de la población, la situación no debe abordarse con la pasión del escenario político y conviene más examinar las cifras e indicadores, para ver si es cierto que el país está afrontando una crisis lamentable o un desastre como algunos lo califican. Por supuesto, hay que tener claro que el país lleva más de 30 años recibiendo el azote del modelo neoliberal, que graves consecuencias ha traído en el mundo occidental, como se está observando en Estados Unidos y Europa, que han sido víctimas del globalismo y que hoy están afrontando graves problemas económicos con repercusiones en el campo social. 

Sin embargo, a pesar de que el globalismo financiero está en decadencia y que Colombia no se puede sustraer de la economía mundial, al mirar las cifras de la realidad colombiana a mediados del año 2025 y en comparación con los guarismos de 2022, las conclusiones que se pueden sacar no justifican el alarmismo de los críticos y, por el contrario, muestran que, a pesar de la crisis global, Colombia está en una posición satisfactoria. 

El Producto Interno Bruto (PIB) no es el mejor indicador para evaluar la economía en cuanto a la función social de la misma y la racionalidad de la naturaleza, porque este no distingue fenómenos reales para establecer diferencias, como cuando la economía de verdad crece, o se está inflando. Si la economía se infla, el PIB aumenta, pero es una cifra engañosa que no refleja la situación del componente real. Y así como este, hay otros aspectos de la contabilidad económica que no muestran la realidad social de la vida de la especie dentro de la formación social respectiva, como sí lo hace el Coeficiente de Gini, un indicador que permite ver la desigualdad social o la inequidad en la distribución del ingreso. Como se puede observar, en el periodo neoliberal se incrementó la inequidad social, ya que Gini en 1990, era de 0.47 y en 2023 fue de 0.55. Pero el PIB es lo que tenemos; y es la costumbre institucional en el mundo, examinar la economía a la luz del PIB, por lo cual se debe dar una mirada. 

Las cifras oficiales muestran que, en el primer trimestre de 2022, o sea antes de comenzar el presente gobierno, el PIB fue de 229.497 miles de millones de pesos y en el primer trimestre de 2025 fue de 242.511 miles de millones de pesos, valorados a precios constantes, o sea que se puede comparar, y ver que este año ha estado en el 5.67 % por encima del año 2022, o sea que, según este enfoque, ha habido crecimiento de la economía. 

Pero, para determinar si de verdad la economía creció y no fue que se infló, es necesario observar el aparato productivo; porque cuando la economía se infla es como cuando el cuerpo se engorda, pero está mal nutrido. En 2022, el aparato productivo, sin la construcción, participo en el PIB con el 20.69 % mientras que, en 2025, el mismo participó con el 21.11 %, lo que significa un fortalecimiento real de la economía. Si se le agrega la construcción (que también es renglón productivo), en 2022 la participación del componente productivo en el PIB fue del 25.22 % y en 2025 fue de 25.37 %. Es más razonable mirar el aparato productivo sin la construcción, porque este renglón tiene externalidades derivadas de los subsidios de vivienda que aporta el Estado y con ello se produce una inducción a las cifras derivada de factores diferentes al mercado. De todos modos, se aprecia un incremento de la participación del 0.6 %, o sea no hay desmejora. Pero sin la construcción, es decir el aparato productivo craso, incrementó su participación en el PIB en un 2.02 %, o sea que hubo verdadero crecimiento y no inflación macroeconómica. 

Si se observa el sector externo de la economía examinando las cifras de la balanza comercial, se observa que, en 2021, el año anterior al inicio del presente gobierno, las exportaciones fueron de 41.390 millones de dólares (FOB) y en 2024 fueron de 49.557 millones de dólares o se que ha habido un incremento de exportaciones del 19.73 %. Esta balanza es estructuralmente deficitaria, por la elevada dependencia frente a países extranjeros en materia de tecnología e inversión directa de riesgo; pero si se mira el comportamiento del déficit de la cuenta corriente en el mismo período, se observa que en 2021 el déficit fue del 36.86 % mientras que en 2024 fue de 21.18 % o sea que el déficit disminuyo favorablemente a Colombia. En 2021 las importaciones fueron de 56.649 millones de dólares y en 2024, las importaciones fueron de 60.363 millones de dólares, o sea que hubo un crecimiento del 6.55 % que significa que la economía estuvo activa, ya que aproximadamente el 70 % de las materias primas que utiliza el aparato productivo nacional, son importadas, en razón a la dependencia ya anotada. Las reservas internacionales, o sea la capacidad de pago del país para las operaciones con otros países, pasaron de 59.030 millones de dólares al cierre de 2021, a 62.481 millones de dólares al cierre de 2024, lo que reporta un incremento del 5.84 % que significa mayor capacidad de negociación frente a otras economías del mundo.

En cuanto a la situación interna de la economía, se puede sacar conclusiones examinando la inflación de precios, el desempleo y los resultados de las empresas. 

Mirando los precios medidos por el índice de precios al consumidor (IPC), se observa que en 2021 la tasa fue del 5.62 y en el 2024 fue de 3.78 % y en lo primeros cinco meses de 2025, la tasa es de 3.63 %. Es decir, el comportamiento de los precios al consumidor tiende a la baja, o disminuye la inflación de precios; lo cual es coherente con el comportamiento de aparato productivo; pues si hay mayor oferta de bienes, los precios no se incrementan desmesuradamente. 

El comportamiento del índice de desempleo muestra las siguientes cifras: en mayo de 2022, la cifra de desempleo fue de 10.6 % mientras que en mayo de 2025 este indicador es del 9.0 %. Es decir, el desempleo está bajando, lo cual también es coherente con el comportamiento del aparato productivo, que, al incrementarse, genera más oportunidades de empleo. 

Como se puede apreciar, los consumidores y la clase trabajadora han tenido beneficios durante este período como señalan las cifras; ahora, mirando la clase empresarial, los estados de resultado de las empresas muestran también cifras favorables para este estamento. Los ingresos de las 1000 empresas más grandes del país durante el año 2024, fueron de 1.183 billones de pesos, mientras que las utilidades de estas mismas fueron de 90 billones de pesos, lo cual significa que aun no se aprecia en Colombia los visos de recesión, como los que se presentan en Estados Unidos y Europa. Los resultados de las empresas muestran que la economía tiene buena salud y que los inversionistas recibirán dividendos satisfactorios, porque los empresarios son los agentes del crecimiento económico, sobre todo si hacen arte del aparato productivo. 

En conclusión, podemos apreciar que los comentarios y voces publicitarias que se difunden, son más recursos políticos que realidades objetivas. Lo más importante es la reactivación de aparato productivo donde se destaca la actividad agropecuaria, que se incrementó en 12.3 % y explica el comportamiento favorable del IPC. Eso significa que se está sembrando un mecanismo de sostenibilidad, que puede ser muy importante cuando llegue el desplome total del modelo neoliberal, que se vislumbra en USA y que tardará unos 2 o 3 años en llegar a Colombia.

Siendo una economía subdesarrollada y dependiente, con un clima de conflicto sociopolítico de gran magnitud y en la coyuntura que atraviesa la economía global, este país se encuentra es buenas condiciones, lo que significa que las medidas del gobierno no han sido tan desastrosas como pretenden hacer creer los políticos de la oposición. Queda pendiente analizar el componente del Estado derivado de la situación fiscal, pero ese es otro tema. Por ahora se trata solo de la economía de mercado.

LA DEMOCRACIA O LA PLUTOCRACIA

 Desde la escuela primaria enseñaban que la democracia es el gobierno de todos y cuando se instauró en el Estado Moderno, por allá en el siglo XVIII, así fue como vendieron la idea. Pero luego, han diseñado un régimen cuyo nombre es el de “democrático”, no obstante que las características de este mecanismo, que constituye el puente mediante el cual la sociedad se conecta con el Estado, no se parecen en nada a la etimología de la palabra que lleva por título. 

La inspiración es de origen griego, varios siglos antes de nuestra era, de donde surge el significado del título, pero que, en la realidad, es una falacia, según la relación entre, la publicidad que nos venden y a la realidad de su contenido. El escudo para tumbar gobiernos, o para hacer el marketing político, por lo general, es el significado etimológico de la palabra democracia. 

Pero si se examinan los rasgos que caracterizan el régimen, estos son bien distantes de su etimología, por lo cual el nombre del conjunto de sistemas políticos, agrupados en el régimen, debería llamarse “Plutocracia”, en lugar de democracia; y hasta ahí sin considerar otros factores del degeneramiento político. Existe una elite de poder, de poder real, por encima del poder que señala la norma constitucional y que sustenta la arquitectura del Estado. Dicen en el papel que, dizque existe el Poder Público, emanado de la soberanía del pueblo y que, de esa instancia, se desprenden las tres ramas del Estado. Pero, lo que se aprecia es que quien ejerce el verdadero poder son las elites económicas, que, en la etapa del capitalismo neoliberal, radican en el sector financiero. Igualmente se aprecia, que la norma constitucional ha sido cuidadosamente redactada para que, con una mano entregar y con la otra quitar, como se puede ver en la comparación de los artículos 3 y 104 de la Carta.

Este año estamos presenciando una situación de gran significado histórico; por primera vez en 34 años, se está presentando la oportunidad de comprobar, con hechos, si es verdad que existe el Poder Público y si este se deriva de la soberanía popular, como dice el papel, o si eso es un puro cuento, que no existe en la realidad, ya que este año, se está presentando la oportunidad de verificar si en Colombia existe la democracia o la plutocracia.

OTRO ENFOQUE SOBRE LA EQUIDAD DE GÉNERO

Mucha fuerza ha tomado al transcurrir el primer cuarto del presente siglo, el tema de la equidad de género, que despegó en los años sesenta del siglo pasado, aun cuando regía la ideología de la modernidad, pero que ahora se ha revestido de los patrones que regulan la ideología de la postmodernidad y con ello se ha acentuado el proceso social que transporta el ideario del caso. 

Al llegar el modelo económico neoliberal, cuya filosofía es la racionalidad del mercado, la relación de los géneros se concentró en el concepto de igualdad, consecuente con los derechos, y armónico con la ideología del mercado, en el que todos los individuos, simplemente hacen parte de la demanda, sin otro aditamento que el de la utilidad marginal. La postmodernidad se divorció de la ley natural, que durante dos siglos fue el trasfondo ideológico de la modernidad, para imponer la argumentación de la igualdad, basada en el tema de los derechos individuales, que, supuestamente, todas las personas poseen, independientemente de las oportunidades que en la vida social puedan disponer. 

El enfoque de las relaciones intergénero, entonces se concentró en la igualdad de la mujer frente al hombre. Contando con que, durante más de cinco mil años, el hombre se había impuesto por encima de la mujer, aprovechando sus capacidades físicas musculares. Los movimientos feministas se han empeñado en esa consigna, de que la mujer iguale al hombre, en todos los papeles que la organización social permite, siempre regidos por la ideología, propia del modo de producción capitalista. 

Pero, ya en el tercer decenio del siglo XXI, ha surgido otro enfoque, que se gesta en los principios de la antropología biológica, y que se nutre con argumento de carácter natural, basado en los conceptos biológicos que determinan las características de las especies vivientes. Ya no es la ley del mercado la que sustenta las relaciones de género, sino la ley de la naturaleza y las condiciones que biológicamente se imponen en el rol de cada género, en el marco de la vida social. En lugar de proponer igualdad entre los dos géneros, se propone la división del trabajo y la especialización, con base en los atributos que la naturaleza le instaló a cada género, y que se reflejarían en los roles que cada uno desempeña en el seno del conglomerado social. 

La naturaleza instaló en la mujer la máquina de fabricar vida y los accesorios complementarios para conservarla; y la misma naturaleza, instaló en el hombre los instrumentos necesarios para protegerla. En el primer caso, está la reproducción de la especie, complementada con la sabiduría, el instinto, la intuición y la bioenergía; y en el segundo caso, están la agilidad, la velocidad y la fuerza física. Así que, en el campo social, a la mujer le correspondería los roles donde se necesite intuición, instinto y sabiduría y a los hombres donde se necesite fuerza y agilidad. 

Con base en estas apreciaciones, la propuesta sobre relaciones entre los géneros sobrepasa la igualdad y se concibe en el marco de la equidad, ya no entendida con el criterio de las oportunidades, sino con el criterio de la ley natural, es decir, con los argumentos derivados de la biología, o sea los atributos derivados del diseño biológico de la especie. Como quien dice: el zapatero a sus zapatos. Según esto, no puede haber igualdad de género, sino división del trabajo y especialización, con base en el papel de cada uno, en materia de conservación de la especie del homo sapiens sobre el globo terráqueo: la mujer, creación y conservación de la vida utilizando la intuición, el instinto y la sabiduría; y el hombre, protección de la viuda utilizando la fuerza, la agilidad y la velocidad. 

En tal sentido, y considerando que el Estado y la economía son también instrumentos creados por la ley natural para el mismo fin, de conservación de la especie, el manejo o administración de estos instrumentos, tendría que reflejar la misma división del trabajo: la mujer en la definición de políticas, entendidas estas como pautas y criterios para tomar decisiones, y el hombre, en ejecución de las políticas, o sea en la realización de las decisiones ya tomadas. Por supuesto, esto significa profundización en el análisis y, sobre todo, el examen de la viabilidad cultural, después de cinco mil años de existencia de los patrones mentales que han regulado la relación intersexual, para establecer la razonabilidad y justeza del otro enfoque sobre la equidad de género. 

LA CERTEZA DE LA REFORMA LABORAL

Es cierto, que no es razonable tomar los patrones del siglo pasado y traerlos al presente calcando a rajatabla la normatividad correspondiente, para abordar el tema de la reforma laboral, ahora, cuando existe una modalidad de capitalismo diferente al clásico, con variantes en las relaciones de producción; pero, también es razonable, declarar como falacia el argumento de que la propuesta presentada por el gobierno crea desempleo y extingue a las pequeñas empresas. 

En el tercer decenio del siglo XXI, el capitalismo postindustrial globalizado e impregnado de la tecnología digital y el internet, no cuenta con los argumentos que, en época del capitalismo industrial, los clásicos analizaron y las luchas gremiales se orientaron, para mejorar la dignificación de trabajo y las mejores condiciones de vida. Hoy la acumulación se concentra en el capitalismo rentista y el mercado de capitales constituye el escenario por donde circulan los flujos, que giran en torno al dinero, constituido como una mercancía, por decisión de los neoliberales. Además, en el caso colombiano, se manifiesta gran diversidad económica y amplia participación de formas productivas derivadas de las particularidades del subdesarrollo y la incidencia del instinto natural, con sus expresiones de rebusque, en el marco de una tendencia que se ha generalizado con el nombre de economía popular, la cual está contemplada en el plan de gobierno, mal llamado “plan de desarrollo”. Pero esto no exonera la obligación moral y humanista, de adoptar mecanismos que propicien la dignificación laboral y el mejoramiento de las condiciones pecuniarias del factor trabajo.   

También es cierto, que, con sustentaciones históricas y argumentación conceptual de carácter científico, se puede afirmar, de manera contundente, que los costos laborales no determinan la generación de empleo, ni a nivel macro ni micro. En el conjunto total de la economía, porque el empleo es un factor macroeconómico que condiciona las políticas fiscal y monetaria, cuando el gobierno así lo quiere, como era antes de 1980, época en que el neoliberalismo no usufructuaba el poder de Estado y la política macroeconómica era la de pleno empleo. Y a nivel microeconómico, por la razón de que, la decisión de crear puestos de trabajo por parte de los empresarios, no está determinada por el costo de la mano de obra, sino por el nivel de las ventas. El empresario engancha trabajadores nuevos, para atender los pedidos derivados de la demanda del mercado. Podría tener valor cero el costo del salario, que, si no hay ventas, no se justifica vincular un trabajador. 

Igualmente, en la teoría de la gerencia, no se contempla el costo del salario como un factor determinante del éxito y progreso de la empresa. Desde los años cincuenta, se dice que el éxito, depende del DOFA, donde lo fundamental es el aprovechamiento de las oportunidades del mercado, utilizando las fortalezas empresariales, en las que no se incluye el costo de la mano de obra. Argumentar el costo del salario u otras gabelas creadas por el Estado, para condicionar el éxito empresarial, no es más que una actitud mediocre, propia de los empresarios colombianos, frente al reto empresarial en la turbulencia del mercado. 

La salida salomónica es, entonces, encontrar mecanismos que permitan elevar la dignificación del factor trabajo y el mejoramiento de las condiciones laborales con sentido humanista, sin utilizar argumentos falaces ni mentirosos para frenar las políticas laborales; pero también, es obligatorio interpretar las condiciones objetivas de la realidad económica presente y las particularidades de la configuración empresarial en el mercado, lo mismo que el plan de gobierno y las realidades del subdesarrollo colombiano, para lograr la certeza de la reforma laboral.  

LA OPCION DEL PODER CONSTITUYENTE

El Artículo 3 de la Constitución Política establece que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público, y que este, lo podrá ejercer en forma directa o por medio de sus representantes, como son, en teoría, los órganos legislativos y corporaciones administrativas. Es decir, tiene la potestad de ejercer el poder público, derivado de su soberanía, en forma directa, dentro de lo que el filósofo italiano Antonio Negri, denominó el Poder Constituyente. 

Ahora que en Colombia se ha presentado una confrontación, poco amistosa, entre el gobierno y el órgano legislativo, por temas de interés general y beneficio público, surge la inquietud de precisar hasta donde llegan, desde el punto de vista sociológico, no jurídico, la legitimidad de las posturas del congreso, que está hipotecado a las élites de poder económico que le han hecho perder autonomía y objetividad en las decisiones legislativas. Con ello, la norma constitucional y la teoría del italiano, arrojan una salida adecuada al espíritu del régimen político existente, cuyo nombre es “régimen democrático”, pero que en sus características no se cumple la etimología de la palabra que lleva por título. 

El poder público es uno solo, que se ejecuta a través de tres ramas, pero que las tres, se deben someter a la soberanía del máximo órgano que es el pueblo. Es decir, el pueblo está por encima del congreso de la república y no es legítimo, aunque sea legal, que el organismo legislativo pretenda impedir con mecanismos institucionales que el primario ejerza plenamente su soberanía.

Ya se escucha desde varias organizaciones políticas, que el senado debe impedir que el pueblo ejerza su competencia, que no solo está consagrada en la constitución política, sino que constituye la esencia del Estado Moderno, que fue diseñado en el siglo XVIII, a imagen de la democracia griega de la antigüedad, de donde proviene la palabra democracia. El país está frente a un hecho histórico que permite medir realmente hasta donde llega la legitimidad del congreso, que con argumento leguleyos no debe, ni puede, frenar la opción del poder constituyente.