LOS CRÍMENES SOCIOAMBIENTALES

Desde cuando se conoció el estudio de la Estructura Ecológica Principal de Popayán que realizó la firma payanesa del Ingeniero Oscar Calvache para la administración municipal anterior, en varias ocasiones hemos hecho referencia en esta columna a los méritos del paisaje urbano de la ciudad y a la subvaloración que se percibe en los distintos estamentos de la comunidad local. Este paisaje, compuesto por elementos naturales y culturales, es un patrimonio público que mucho puede contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los residentes y a la atracción de flujos de turistas de otros lugares, contribuyendo así al fortalecimiento de la base económica local. Se sabe de países, como por ejemplo Suiza, donde el paisaje es un importante factor de ingresos por el flujo de turistas de toda Europa que acuden allá a satisfacer sus apetitos visuales.

Uno de los elementos de este patrimonio público era la plantación forestal existente al occidente, a lado y lado de la variante de la carretera Panamericana. No solamente contribuía a la riqueza paisajística urbana, sino que además, servía de albergue a especies animales voladoras y por supuesto, aportaba a la absorción de carbono, ambas funciones ecológicas propias de todas las plantaciones vegetales que se debe valorar independientemente de la magnitud de su contribución.

Pero, lo que hemos visto en los últimos días ha sido la tala del producto forestal, o sea la destrucción de este activo ambiental. Muchos dirán que eso era un cultivo comercial privado y que sus propietarios pueden hacer con ello lo que quieran. Pero también hay voces que resaltan la función social de la propiedad privada consagrada en la Constitución Política y otros que destacan la creación de la gerencia pública, que precisamente, ofrece instrumentos de gobernanza con el fin de que el Estado pueda negociar y concertar con los particulares el uso y orientación de los bienes públicos y comunales cuando estos están privatizados. Pero la ineptitud, ignorancia o politiquería de los funcionarios de la CRC y la administración municipal anterior, no les permitió dimensionar adecuadamente el asunto, ni manejar los instrumentos de gestión administrativa disponibles para regir los procesos privados hacia fines de interés general y beneficio público.

Ahora sólo quedan las lamentaciones colectivas y por supuesto, los efectos que se generarán tarde o temprano por la desaparición de esa riqueza pública privatizada. Después de ojo sacado no vale Santa Lucía, pero muchos otros casos del patrimonio ambiental municipal están corriendo el mismo riesgo sin que haya un doliente institucional que intervenga preventivamente antes de que en el municipio se siga cometiendo los crímenes socioambientales. 

ALGO VA DE PEDRO A JUAN

Lo público es tan antiguo como la misma humanidad y desde que nació el Estado, estos bienes se han ubicado en su seno. Solo hasta ahora a finales del siglo XX y después de varios miles de años, con el surgimiento del capitalismo rentista y su soporte el pensamiento neoliberal, lo público se ha trasladado al mercado y con ello, exceptuando los bienes de mérito, son privatizables todos los bienes de interés general y que competen al conjunto total de la especie humana. Por eso el nicho natural de lo público es el Estado y oponerse a la privatización es un asunto de principios.

Hace como una década, siendo Ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla y presidente Uribe, ya llegaba la fecha de vencimiento de unos papeles de deuda cuyo monto ascendía a varios miles de millones de dólares. El año anterior a dicho vencimiento, el ministerio alistaba las provisiones para pagar cumplidamente a los acreedores, por lo cual sacó a la venta ISAGEN y Granahorrar y presentó una propuesta de reforma tributaria; pero los negocios se dañaron y la reforma no pasó en el Congreso. Carrasquilla, asustado por el chicharrón que tenía encima, presentó renuncia, pero Uribe no se la aceptó, pues no podía abandonar tremendo problema. Después, haciendo malabarismos de tesorería, llegó el vencimiento de los papeles; Carrasquilla pagó, le dieron el premio de mejor ministro y Uribe le aceptó la renuncia. Es decir se trató de vender la empresa para pagar deudas, una de las salidas más absurdas en la concepción de las finanzas públicas. En todos los casos es una estupidez vender un activo fijo para pagar una deuda. Es un paso hacia la bancarrota.

Ahora, siendo Cárdenas el ministro y Santos el Presidente, nuevamente se sacó y se concretó la venta de ISAGEN. Pero esta vez no para pagar deudas, sino para prestarle plata a los concesionarios de las vías cuya construcción se financiará con los peajes que pagamos entre todos. Una salida financiera simplista y con intereses creados, que traslada un monto del patrimonio público de una situación estable a una de alto riesgo, aunque el financiamiento de los proyectos se puede hacer por otros caminos igualmente viables.

El caso es que en esta época del capitalismo rentista y su soporte conceptual el neoliberalismo y la inepta y entreguista oligarquía colombiana administrando el Estado, ningún bien público está libre de riesgo. Ya sea con un fin o con el otro, siempre el patrimonio de todos los colombianos estará expuesto a los intereses de las empresas multinacionales que le meten capital en la medida en que el negocio sea lucrativo o le den puntadas con dedal para futuros negocios. Pero dependiendo de qué grupo político esté en el gobierno pueden haber diferencias como en este caso comparado entre Uribe y Santos en el que, sin pretender atacar o defender gobierno alguno, bien podemos aplicar el viejo refrán de que algo va de Pedro a Juan. 

DETALLES DE LOS PLANES DE DESARROLLO

Dice el Artículo 31 de la Ley 152 de 1994 que el contenido de los planes de desarrollo de las entidades territoriales estará conformado por una parte estratégica y un plan de inversiones a mediano y corto plazo, en los términos y condiciones que de manera general reglamenten las corporaciones administrativas siguiendo los criterios de formulación establecidos en la misma ley. Es decir, en cada municipio debe existir un acuerdo del concejo que defina todos los aspectos inherentes a la elaboración de dicho plan, en aplicación de las facultades que el legislador le otorga a la corporación.

Pero en casi ningún municipio existe dicho acuerdo. Por no decir en ninguno. Cuando se va a elaborar el plan cada cuatro años, lo primero que se hace es buscar en la dependencia respectiva tal documento para precisar la manera como se debe realizar el trabajo. Pero no lo hay. Escasamente se encuentra un acuerdo en el que se define la composición del consejo territorial de planeación. Pero no más.

Por supuesto, el equipo de gobierno recién posesionado y buñuelo, debe consultar la norma para conocer el procedimiento que se aplica, los detalles del contenido, la metodología y demás aspectos, como la forma de hacer el diagnóstico, la manera de fijar objetivos, los conceptos que se deben utilizar en cuanto a políticas, estrategias, indicadores, metas, principales programas, el modelo de desarrollo que sustenta el plan, etc., todos detalles técnicos necesarios para realizar un trabajo de conformidad con el ordenamiento establecido por órgano competente. Pero no lo hay. Los concejos han dejado el vacío y a los equipos que trabajan en la formulación del plan les toca actuar a su manera, bajo su criterio y esto en nada contribuye al mejoramiento técnico de la disciplina de la planificación territorial.

Como resultado de dicho vacío, se observa planes sin un adecuado diagnóstico, muchos confunden políticas con estrategias, otros no consideran el modelo de desarrollo que rige el plan, en otros no se sabe de dónde salen los objetivos, en otros los indicadores producen risa, en fin, hay de todo como en botica. Pero un surtido que no se ajusta a los cánones de la técnica de planificación que se recomienda en los círculos académicos. Se cumple la ley, sí; pero de cualquier manera y casi a las patadas.

Ya, para los planes que se deben estar elaborando hoy, no hay algo que hacer. El vacío seguirá si el incumplimiento de la ley por parte de los concejos municipales se reitera, a pesar de que son ellos mismos quienes deben aprobar este instrumento de gobierno. Con el agravante de que por esta razón dejan la puerta abierta para la intromisión del DNP con su costumbre de violentar la autonomía municipal. Hace falta que en cumplimiento del artículo citado de la ley,  los concejos expidan lo que bien podría denominarse un estatuto municipal de la planificación para que en él se definan todos los detalles de los planes de desarrollo.

LOS CULTIVOS Y LA MINERÍA ILEGALES

Desde cuando la Oficina de las Naciones Unidas contra la droga y el delito (UNODC) publicó en julio de 2015 el informe de monitoreo a los cultivos de uso ilícito en Colombia en el que se muestra un incremento de las áreas sembradas del 44 % durante el último año del estudio, pusieron el grito en el cielo los uribistas y desde entonces vienen despotricando en contra del gobierno Santos. Mejor dicho les dieron papaya para, junto con el Procurador Ordóñez, vociferar los improperios de costumbre en contra de la negociación con las Farc. Dicen que es por culpa de las políticas del gobierno Santos, quien está favoreciendo el narcotráfico de la guerrilla; pero ocultan una de las verdaderas causas de la siembra, que se asimila también a la expansión de la minería ilegal, otra actividad que se ha vuelto dolor de cabeza para el gobierno.

El mecanismo instintivo que la naturaleza propicia para la conservación de la especie, genera conductas económicas en los individuos conocidas desde el origen mismo de la economía. La ley natural es implacable y no hay leyes ni reglas sociales que valgan. La situación de desempleo, pobreza y falta de instrumentos para aprovechar las oportunidades de vida, impulsa a las personas al rebusque dentro de lo que se puede denominar “la economía del instinto”.

Las zonas de minifundio y economía campesina totalmente desconectadas del mercado, lo mismo que los parajes donde se concentra la dotación de minerales valiosos, son medios apropiados para encontrar recursos de subsistencia, cuando existen en Norteamérica y Europa mercados de consumo donde pagan altos precios; y con ello se propicia la creación de canales de comercialización, aunque los lugares de producción estén muy apartados. Los jóvenes de los países ricos son consumidores de droga e igualmente los ricos de esos países han expandido la demanda de oro que ahora compran para atesorar, debido a los riesgos de acumular capital utilizando las monedas fuertes como el dólar y el euro. Con el aumento de esa demanda los precios del metal se han elevado tanto que justifica el negocio de la explotación a como dé lugar.

No hay otros productos que tengan mejor solución de comercialización en las regiones apartadas, como para sustituir los ilegales. Por ello tampoco existe otro medio de subsistencia más expedito para las comunidades abandonadas. En la actividad agrícola imperante en las zonas de minifundio y economía campesina, solo dos productos tienen solución de comercialización fija: el café y la coca. Pero el café tiene su franja territorial apropiada y requiere de la infraestructura de mercado desarrollada. Por otro lado, si el precio del oro no se hubiera elevado tanto, no sería objeto de la economía del rebusque.

Independientemente de las políticas del gobierno, mientras existan demanda y altos precios en Europa y Norteamérica y sigan viviendo grupos humanos en extrema pobreza y sin opciones de subsistencia, la ley natural sobrepasará a la ley jurídica y siempre seguirán presente los cultivos y la minería ilegales.

EL GOLPE DEL NUEVO AÑO

Hace un año por estos mismos días, escuchábamos al gobierno y principalmente al Ministro Cárdenas, vociferar por los medio de comunicación que Colombia estaba blindada y que por lo tanto los fenómenos de la economía mundial que por el año 2014 tuvieron manifestaciones preocupantes para los capitalistas de Estado Unidos y Europa, no afectarían la economía nacional, así que los ricos con sus recursos en el país no debían preocuparse. Se ufanaba Cárdenas, de que la política macroeconómica orientada principalmente por el Banco de la República, independiente y autónomo, sumada a una política fiscal cautelosa que controlaba el endeudamiento en concordancia con los recaudos tributarios, sería los principales medios para asegurar los buenos vientos en 2015, o sea el año que está terminando. Por supuesto, sólo él creía en ese supuesto blindaje, ya que esta economía no es una isla en el concierto internacional y por el contrario, las fuerzas externas son factores determinantes del acontecer nacional.

Hoy, transcurridos 365 días, vemos que la fiesta de Cárdenas no resultó tan buena. Claro, a él le siguen dando el galardón de “mejor ministro” porque paga cumplidamente los intereses y el principal a los especuladores internacionales del dinero poseedores de papeles del gobierno colombiano, aunque acá en el interior todo esté quebrado, pero el conjunto de la economía muestra situaciones que crean preocupaciones para el 2016.

La caída del precio del petróleo afectó notoriamente los ingresos fiscales; el aumento desproporcionado del precio del dólar golpeo los egresos del Estado por aumento del servicio de la deuda. La devaluación no incrementó las exportaciones y por el contrario, elevó los costos de un aparato productivo altamente dependiente de las importaciones; la inflación supero con creces las expectativas del banco central; el desempleo volvió a mostrar sus efectos sociales negativos y el déficit fiscal sobrepaso los cálculos como porcentaje del PIB. A esto se le suma que los ricos se siguen quejando por los tributos y piden que se elimine el impuesto al patrimonio y se incremente al gravamen a los pobres, tal como lo recomienda la Comisión Tributaria que propone subir el IVA al 19 %, es decir poner la carga en los hombros de los pobres, cosa que agravaría más la situación, no sólo social, sino también al conjunto de la economía porque esta filtración reduciría la demanda agregada y esto traería efectos recesionistas. Si fuera que el aumento de los ingresos del gobierno se convirtiera en mayor inversión o en mayor gasto de funcionamiento, los efectos en la demanda agregada no serían tan graves; pero lo cierto es que los aumentos en el ingreso fiscal se trasladan al servicio de la deuda y la mayor parte se fugan hacia el exterior.

Ahora no se sabe qué ira a decir el gobierno ante la grave situación que afronta la economía colombiana y principalmente las finanzas públicas, que justifica con la baja del precio del petróleo y el aumento del precio del dólar; pero si las medidas de política económica hubieran sido diferentes desde hace varios años, probablemente los efectos no serían los mismos. Sobre todo, si se hubieran adoptado una política macroeconómica apropiada y se hubiera corregido las fallas estructurales que posee la economía, el pueblo no se estaría alistando para recibir el golpe del nuevo año.

TRAGEDIA EN LA GESTIÓN DE PROYECTOS

Matan el tigre y se asustan con el cuero, sería la frase popular apropiada para referirse a la pérdida de recursos del orden nacional asignados para el financiamiento de proyectos territoriales, que luego se pierden porque se deben devolver a Bogotá, pasado el tiempo que la norma fija como plazo para ser ejecutados.

Los casos son frecuentes: después de largos trámites, de vueltas y maromas y hasta de lagarteos, se logra conseguir que en la capital asignen los fondos para la solución de un problema planteados o la satisfacción de una necesidad colectiva, pero cuando los recursos están en las manos, llegan las dificultades para su ejecución por las deficiencias graves en la gestión de proyectos en las entidades territoriales. Otras veces y por este mismo vacío en la gestión, muchos proyectos quedan inconclusos, a otros no les alcanza el presupuesto y tienen que pedir adición que la ley permite hasta el 50 %, muchos no cumplen el cronograma y hasta se ven episodios folclóricos y pintorescos como el del funcionario que dijo que el cronograma era teórico; y en general, abundan los casos de proyectos donde se evidencia las falencias en materia de gestión de los mismos. Y esto solamente mirando la fase de ejecución del proyecto; porque si observamos la fase de operación, ahí sí, tenemos que parar de contar, principalmente en los proyectos cuya vida útil sobrepasa un período de gobierno. El proyecto se diluye en el tiempo y cumplido el horizonte, casi nunca se sabe si se logró o no el objetivo general planteado en la formulación inicial. Casi nunca se hace la evaluación final.

Y eso que existen instrumentos técnicos suficientemente conocidos para realizar la gestión de proyectos; que tal que no existieran. Está, por ejemplo, el PMBOK que es una guía de estándares internacionales donde se consignan en detalle los pasos que se debe dar para una adecuada gestión de proyectos, publicada por el PMI (Instituto para la Administración de Proyectos) que tiene un capítulo en Colombia con sede en Bogotá. También está la NTC ISO 10006, norma técnica colombiana establecida por ICONTEC, debidamente ajustada a las particularidades del país y adicionalmente, todas las normas legales vigentes donde se incluye el SSEPI y demás herramientas del manejo  presupuestal. Pero a los gobiernos territoriales no les da la gana utilizarlas, como lo dejo expuesto en mi libro “Ideas sobre Planificación y Proyectos” que está en circulación.

No se comprende por ello que en las administraciones territoriales esta disciplina fundamental para la operación de las entidades en cumplimiento de los fines esenciales del Estado, no tenga la potencia que se requiere y lo más incomprensible, es que los órganos de control tanto oficiales como los de la sociedad civil amparados en la democracia participativa, tampoco valoran la importancia y la magnitud del problema existente, por lo cual seguiremos viendo descuidadas y llenas de errores las fases de ejecución y operación de los proyectos públicos, observándose con ello una verdadera tragedia en la gestión de proyectos.

SIGUE LA CRISIS DE LA PLANEACIÓN

Desde los años ochenta del siglo pasado, en diferentes eventos académicos y escenarios institucionales se colocó sobre la mesa el tema de las deficiencias de la planificación en Colombia. Por esa época se agitaba el fracaso del método normativo y Carlos Matus, uno de los más grandes aportantes a la construcción teórica de esta disciplina de conocimiento, estuvo por este país y entre las muchas cosas que hizo, difundió su propuesta sobre el método estratégico que muy buena acogida tuvo por la pertinencia frente a la crisis que se comentaba abiertamente y que los principales actores así reconocían.

Después, con el cambio del tipo de Estado y los desarrollos legales de la Constitución Política, se expidió la Ley 152 de 1994 que es orgánica del llamado plan de desarrollo pero que incluye normas, como los principios, que abarcan aspectos sobre la planificación en general y con ello se erige en una especie de estatuto que marca las pautas para realizar la planificación en Colombia. Se esperaba que con este paquete legal se corregirían deficiencias ya detectada con anterioridad; pero pasados dos decenios de la aplicación de la misma, vemos que aún persisten falencias que limitan el alcance del instrumento en materia de construcción deliberada del futuro. Hoy, por ejemplo, sigue existiendo el vacío en la planificación de largo plazo y nunca se introdujo el enfoque sistémico que tanto se recomendó en los años ochenta.

Lo grave del asunto es que el directo responsable de los procesos es el Estado en cabeza de los gobiernos de turno; pero como es costumbre que los funcionarios no actúen por la convicción acerca de las bondades de los instrumentos sino por cumplir a regañadientes la ley, durante veinte años se ha hecho énfasis en el cumplimiento mecánico de la norma sin mayor profundidad en el verdadero sentido de sus alcances en materia de gestión de lo público.

El otro aspecto para lamentar es la creencia de que solo la dimensión físico-espacial es objeto de planificar, como se puede ver en la operación de las dependencias encargadas en los municipios. Estas oficinas se dedican a la administración territorial abandonando su responsabilidad en materia de planificación del desarrollo, lo cual es absurdo porque de las cinco dimensiones del desarrollo integral, primero se debe hacer la planificación ambiental, la económica y la social, para después sí y como consecuencia de las anteriores, realizar la adecuación del espacio y el territorio de conformidad con las necesidades de dichos procesos. Y así seguirá porque la percepción de los alcaldes electos es que sólo se planifica lo urbanístico, según se deduce de la designación de gabinetes, dejando el vacío en la planificación del desarrollo integral donde lo físico urbano debe ser lo último según lo ordenan los cánones de la teoría y la legislación vigente. Así que no se vislumbra, por lo menos en el corto plazo, que se vayan a corregir los errores del pasado sino que por el contrario, lo que se aprecia es que en Colombia sigue la crisis de la planeación.