INTRODUCCION
El valor público es un concepto que fue introducido en 1995 y durante los
últimos quince años ha tomado relevancia en las esferas académica e
institucional, cuando se trata de considerar la gestión pública, entendida esta
como la actividad que realizan los organismos del Estado, principalmente de la
Rama Administrativa. La propuesta surge en Estados Unidos, como la mayor parte
de temas que se aplican en Latinoamérica, y, por supuesto, se refiere a las
realidades que existen en ese país.
El presente artículo pretende mostrar otra alternativa sobre el concepto,
respondiendo a las inquietudes epistemológicas surgidas a finales del siglo
pasado con relación a la ciencia de la administración pública, las cuales
fueron expuestas por diversos autores al referirse a los efectos de la ola
privatizadora que se extendió con el establecimiento del modelo neoliberal.
Este es un documento de reflexión que propone una concepción objetiva sobre
el valor público y lo asocia con los bienes públicos tomando estos, como el
objeto de conocimiento de la ciencia en cuestión.
El artículo pretende hacer una contribución al debate, exponiendo algunos
elementos de juicio, que puede ser aceptados o no, pero que de cualquier forma
enriquecen el necesario debate que se debe realizar en una disciplina de
conocimiento que, como esta, se encuentra en construcción todavía.
1.
SURGIMIENTO DEL VALOR PUBLICO
Finalizando el siglo pasado y en el marco del conjunto de elucubraciones
que surgieron a raíz del traslado de los bienes públicos al mercado, menguando así
el monopolio que este organismo tenía en el manejo de lo público, todas con
referencia a los ajustes y novedades en la disciplina de la administración
pública, tomó fuerza el concepto de valor público, a raíz del planteamiento de
profesor de Harvard Mark Moore (1995) y a partir de ahí, la proliferación de
escritos sobre la materia ha sido copiosa, convirtiendo ese el tema en aspecto
relevante de la gestión pública durante lo que va corrido del siglo XXI,
principalmente después de la crisis financiera de 2008 en Estados Unidos, país
donde surgen los paradigmas y conceptos en el marco de lo que se le ha
denominado la escuela norteamericana y que luego se extienden a otros países
principalmente de Latinoamérica. El enfoque parte del concepto de gobernanza,
ya tratado anteriormente desde finales del siglo anterior, y dentro de este
marco se introduce el concepto de valor público como instrumento útil para
medir políticas, programas y servicios a cargo del Estado.
La gobernanza, si bien es cierto había sido contemplada desde el siglo XV
en Francia, toma fuerza es en los años ochenta, paralelamente al
establecimiento del modelo neoliberal y todos los cambios que introdujo en la
administración pública, de modo que se convirtió en un nuevo paradigma, que
considera una forma diferente de gobernar que destaca la cooperación, donde
intervienen entidades estatales, organismos civiles, empresas privadas y en
general, los actores sociales que convergen para formular e implementar
políticas públicas. En este marco se inscribe el caso del valor público.
Entendiendo la propuesta de Moore (1998), el valor público consiste en que,
los recursos del Estado deber ser utilizados para incrementa el valor, de la
misma forma en que se crea valor en el sector privado; el cual debe ir más allá
de medir los impactos monetarios y debe incluir beneficios sociales percibidos
por los ciudadanos. En esa forma, se destacan tres aspectos a saber: i) la
prestación de servicios, ii) los impactos sociales reales y iii) la
conservación de la confianza y legitimidad de la entidad. Como se puede ver, la
esencia de la propuesta es completamente coherente con la tradición de la
escuela norteamericana desde comienzos del siglo XX, la de desarrollar las
ideas y modelos de administración pública, alimentándose en las fuentes del
paradigma privado, con la asimilación del manejo del Estado a las empresas
privadas.
La idea de valor público encierra un aspecto a destacar, en lo que se
refiere a la percepción del ciudadano sobre los beneficios, lo cual conlleva
mayor profundidad en el análisis para precisar lo que se considera beneficio y
lo que significa percepción, debido a la complejidad del conglomerado humano y
a la diversidad de expectativas que existen en la ciudadanía, debido a la
heterogeneidad de su conformación. Pero abre un campo de mucha importancia para
la profundización del concepto de valor.
Lo cierto es que varios autores destacan que, el eje de la nueva gestión
pública debe ser la creación del valor público, lo cual les corresponde a todos
los gobiernos, como dice Walter Zegarra[i] y otros
(2021) señalando que:
“Para crear
valor público, a todos los gobiernos de turno les corresponde suministrar
servicios públicos acorde a sus posibilidades, con beneficios y niveles de
agrado para el poblador, es preciso conocer las insuficiencias de los
protagonistas favorecidos para conseguir valorar los horizontes de agrado con
la eficacia de los productos y servicios compensados que influya directa y
positivamente en el valor público generado por los servicios dependientes de
dichos entes públicos y según la nueva gestión pública, a todas las personas se
les debe tratar como clientes, tal como lo realizan la mayoría de empresas con
sus usuarios, existe una oferta y una demanda por satisfacer si hablamos de
servicios públicos, con los recursos existentes, se facilitan esos servicios y
prestaciones; caso contrario, se definirán otros con limitaciones, siempre al
servicio de la población”(pág. 28)
También se han hecho aportes relacionados con los mecanismos de creación de
valor público y ahí se ha señalado, la importancia del papel de quienes manejan
los organismos del Estado; y concluyen que: cuatro flujos influyen en el
surgimiento y desarrollo del valor público social. “Estos cuatro mecanismos
se basan en (1) la utilidad prevista del servicio para los usuarios, (2) la
práctica del liderazgo público en el contexto de los servicios públicos, (3)
las prácticas de codiseño y cocreación centradas en el ser humano, y (4) la perspectiva
del valor en uso desde la perspectiva del observador, es decir, en relación con
los usuarios”. (Petri Virtanen & Harri Jalonen)[ii]
La creación de valor público se ha considerado como eje estratégico del
fortalecimiento institucional y la innovación, según el planteamiento de
Norberto Velásquez y Graciela Silva (2022), quienes han asegurado que “El
Enfoque de Calidad Estatal propone una conceptualización de Calidad Estatal en
relación con el impacto o resultado que una política o acción del Estado pueda
generar, en términos de valor público” (pág.43) e igualmente han asegurado
que:
“A su vez,
el requerimiento de generación de valor público como resultado esperado en
acciones estatales conceptualizadas como de calidad, implica una ampliación de
la propia noción de acción estatal que ya no queda restringida a la producción
de bienes y servicios, sino que abarca, además, las inversiones públicas
realizadas, las regulaciones generadas y las transferencias dinerarias que
provee el Estado”. (pág. 44)
Al valor público le atribuyen ser la característica fundamental de la
gestión pública en el presente siglo, en tanto constituye la razón de ser de
las políticas públicas, las cuales requieren de la participación social en el
ciclo de las mismas, que incluye la formulación, la implementación y la
ejecución, destacando que, en ambos casos, la participación es parte esencial
del proceso. La participación se señala como aspecto fundamental para lograr la
aceptación de los resultados de la política y la valoración por parte de los
beneficiarios. Dulfary Calderón (2020)[iii] señala
que:
“las políticas públicas no son la única herramienta con la cual el
Estado hace visibles su gestión, pero es una de las pocas que permiten un
constante monitoreo y seguimiento de los resultados, que parten de un
reconocimiento de la participación ciudadana como elemento integrador y
sinérgico de espacios, actores e instancias para una óptima administración”
(pág. 75)
Por su
parte, Jorge Isaac Torres[iv] anota
que
“En ese
orden de ideas, se tiene que el valor público no solo se constituye en un
derecho, si no una obligación con quienes están a cargo de gestión pública,
porque los mismos laboran con fondos públicos, los mismos que le pertenecen a
la población y por ende deben estar orientados hacia ella en general y
específicamente a los sectores más deprimidos y no a otros fines, menos aún,
cuando los referidos “otros fines”, postergan y desnaturalizan la finalidad que
abraza la función pública”.
Después de Moore son muchos los autores que han considerado el tema del
valor público dentro de la esfera de la gestión pública, como lo anotaban
Wilson Cifuentes y Crispiniano Duarte (2023)[v]
resaltando que “no hay suficiente evidencia teórica y empírica sobre el tema
y los vacíos permanecen”.
Para Cifuentes y Duarte Martínez,
“la creación
de valor público ha recibido escasa atención en el campo académico, con
limitados desarrollos teóricos y empíricos que permitan dar cuenta de los
factores favorecedores de la creación de valor, su puesta en marcha de las
diferentes corrientes de la gestión pública y la situación actual de este tema”
(pág.4)
Ellos realizan una investigación bajo la metodología de revisión
sistemática de literatura, sintetizando los hallazgos de la creación de valor
público desde la perspectiva de los stakeholders y entre sus conclusiones
consideran que los autores revisados en su investigación,
“reconocen
la creación de valor público como un objetivo crítico para las administraciones
que debe superar el enfoque tradicional de la gestión pública hacia el
reconocimiento de elementos principales como los provistos por el NPM y el
PNPM.
Asuntos como la colaboración, compromiso de los stakeholders, innovación,
gobernanza e interacción emergen como factores fundamentales para la creación
de valor público” (pág. 13)
La investigación introduce el enfoque de los stakeholders, que es un
concepto esencialmente de la empresa privada, el cual hace referencia a las
personas, grupos u organizaciones que afectan o son afectadas por las
actividades de una organización, de modo que se asimila al nombre de partes
interesadas. En las empresas, estos se relacionan con clientes, proveedores,
gobierno, comunidad local, organizaciones civiles competidores, medios de
comunicación, entre otros. Según el estudio citado, para el caso de los
organismos del Estado, el valor público involucra “gobiernos, organizaciones
públicas, organizaciones del sector privado, organizaciones no gubernamentales,
clientes, proveedores, gremios, asociaciones, ciudadanos y la sociedad en
general” (pág.13), no obstante que según el enfoque sociológico y según la
norma constitucional, los fines esenciales del Estado se refieren a la
formación social en su conjunto, como una sola masa homogénea, a pesar de la
heterogeneidad y diversidad que su interior encierra.
Pero lo que aquí queremos resaltar del artículo, más que el tema de los
stakeholders, son las conclusiones sobre el valor público como las que señala
que:
“existe una
vasta aproximación a los conceptos de valor público que no provee claridad
suficiente para entender el concepto en la administración pública por no contar
con una conceptualización uniforme que plantee además la imposibilidad de
separar el concepto de valor público del proceso requerido para su creación”. (pág.
15)
Lo mismo la afirmación de que “el valor público no tiene unificado un
criterio en torno a su definición, y a pesar de existir una vasta literatura
del concepto, esta no capta la esencia y amplitud de la gestión pública” (pág.
15).
Del examen superficial considerado en este aparte, sobre el tema de valor
público se pueden sacar algunas conclusiones importantes:
§ Su
origen en Estados Unidos lo enmarca dentro de lo que se le conoce como la
Escuela Norteamericana de la administración pública, cuya característica
principal es la asimilación con el paradigma privado. Toma como referencia el
mercado y sus leyes, escenario donde operan las empresas privadas, y trata de
incorporar al Estado los mismos patrones de análisis. Sin embargo, es necesario
considerar que las condiciones de los bienes públicos en el seno del mercado no
son idénticas a las de los bienes privados, debido a la alta dependencia, en
los públicos, respecto a la ley de la naturaleza.
§ Para
realizar el análisis en Colombia, es necesario considerar que los principales
autores disponibles en la literatura sobre el tema, se refieren al país
norteamericano, pero que en Colombia son diferentes: la constitución política,
el régimen político, los sistemas políticos, la idiosincrasia, la arquitectura
del Estado, las condiciones socioeconómicas, los rasgos culturales, la diversidad
geográfica, las raíces históricas, el ordenamiento institucional, el servicio
civil, la heterogeneidad social, el nivel de la organización social, la ética
pública, la conciencia ciudadana, etc. De modo que no es razonable aplicar las
pautas concebidas para la realidad del país del norte, al pie de la letra en
Colombia, sin que se realicen los ajustes pertinentes a las condiciones
específicas de este país del sur global.
§ El
tema está inscrito dentro de la disciplina de la Administración Pública, cuyas
características epistemológicas se refieren al Estado como objeto de Estudio;
lo cual, considerando que desde el siglo XVIII y hasta finales del siglo XX,
este organismo era el único administrador de los bienes públicos; pero que ya
en siglo XXI, estos están ubicados en el mercado y la administración de los
mismos puede ser realizada indistintamente por entes estatales, privados o
civiles.
§ No
hay precisión en el concepto, entre, el proceso de construcción del valor
público y el valor público ya creado. Cuando se refiere a las actividades de
los funcionarios y a la cadena de valor que incluye insumos, procesos y
producto, está haciendo referencia a la microgestión, que ocurre al interior de
la organización operadora. Pero cuando se refiere a la aceptación, satisfacción
y confianza de los beneficiarios, está haciendo referencia a la macrogestión y
como tal, a los impactos que generan los procesos, ya en la comunidad.
§ El
valor público se concentra en sujetos, ya sean dentro de entidades o fuera de
ellas. Es un enfoque de examinar los actores como sujetos, que intervienen en
la generación de valor o que intervienen en la recepción del mismo. Pero no
existe un mecanismo de medición que permita unificar la forma de cuantificar la
magnitud en cualquier lugar que esté, porque los factores contemplados, tanto
en el proceso como en el impacto, son diversos.
§ La
medición del valor público no cuenta con un método universal ni con las
metodologías que permitan la cuantificación, ya sea del proceso de construcción
de valor público en la esfera de microgestión, o de la magnitud del mismo en el
impacto generado en las comunidades receptoras de este valor. Se podría hacer
analogía con diversas técnicas existentes, pero no se percibe una concepción
precisa y adecuada a los conceptos que se tratan en la aplicación de las ideas.
§ El
enfoque del valor público se ha considerado como una fase superior a la
propuesta de la Nueva Gestión Pública (NGP) y a la Post Nueva Gestión Pública,
pero aún no se ha aclarado si de esta manera se resuelven los interrogantes y
críticas surgida a finales del siglo anterior, a raíz del traslado de los
bienes públicos al mercado, cuando desde la Universidad de Arizona se acuño el
término del Estado Hueco. No es claro si de esta manera se supera la situación
que fue considerada como de crisis de la ciencia de la administración pública.
§ El
caso del valor público sigue estando bajo la influencia del eurocentrismo y en
el marco del colonialismo intelectual que impera en Colombia. Si bien es cierto
que su origen lo inscribimos en la escuela norteamericana, esta es derivada de
la cultura inglesa y su construcción fue elaborada sobre los principios del
pensamiento europeo. Por otro lado, la idiosincrasia colombiana, derivada de
sus raíces históricas de dependencia, está imbuida en la globalización cultural
y sometida a los dictámenes del pensamiento extranjero, castrando así la
posibilidad de crear un pensamiento autóctono.
2.
GENESIS DEL VALOR
Si bien es cierto que el tema del valor se ha revestido de novedosas
connotaciones en el mundo contemporáneo, como ocurre con el valor público que
entra en escena en el siglo XXI, o la axiología como rama de la filosofía que irrumpió
a comienzos del siglo XX, la inquietud humana que encierra el concepto de
valor, ha estado presente desde el origen mismo de la especie. La conducta instintiva del humano, desde el
comienzo, se vio en la necesidad de tomar decisiones sobre selección o
escogencia de formas o medios para atender sus requerimientos, en esa época,
los derivados de la ley de la naturaleza simplemente. Dice Miguel Bueno (1978)
que “puede afirmarse que los primeros asomos de vida se ven acompañados por
numerosos aspectos que en forma directa o indirecta conllevan la generaci6n del
valor”[vi]
Desde que el individuo de la especie humana comenzó a utilizar la razón,
previo a la toma de decisiones sobre actos o acciones, el objeto de su
comportamiento ha estado impregnado con el criterio del valor, como argumento o
juicio, que determina la selección o escogencia: se realiza un acto, siempre
que el resultado del mismo tenga valor para el sujeto. La mente humana toma una
decisión, a partir de la valoración de las alternativas sobre la acción a
realizar, respecto a la situación o el objeto al que se le debe aplicar dicha
acción.
Con el transcurrir del tiempo y paralelamente a la evolución de la especie,
la actitud del individuo frente al valor, o sea el uso de la valoración frente
a cada caso, también fue evolucionando, según las condiciones del entorno y el
marco situacional que rodea al individuo. Pero siempre conservando las raíces
del origen que se remite al “origen filogenético el cual coincide con el
origen de la especie; en tal sentido indica el momento de mayor antigüedad
donde entroncan las situaciones rudimentarias concomitantes al despunte
prehistórico del género humano”. (Bueno 1978 pág. 28)
Bueno también nos indica que:
“La
noción más generalizada, la primera que sale al paso cuando se trata de esclarecer
el significado filogenético del valor, es la que induce a señalarlo como algo
necesario, mientras el sentido ontogenético, mucho más evolucionado que el
anterior, lo exhibe como algo apetecible; de ahí parte el distingo establecido
entre necesidades y deseos como hemisferios concomitantes de los intereses
humanos. La comprensión integral del valor gira de este modo en la órbita de
intereses cuyos dos poles son las necesidades y los deseos, apuntando a su
resolución en los satisfactores respectivos.” (pág. 41)
Entra en juego entonces, el tema de los satisfactores, que la misma especie
comenzó a producir y a desarrollar con el transcurrir del tiempo; los cuales
superan la simple solución de la subsistencia, para ir diversificando las
necesidades y deseos, que van requiriendo nuevos y más complejos satisfactores,
todo según el tipo de formación social donde el individuo se desenvuelve. Al
respecto señala el autor que:
“La infinita
capacidad de invención que el ser humano desenvuelve a través del tiempo
origina el progreso mediante el constante impulso que recorre desde las etapas
rudimentarias del homo faber, hacia la madurez que apunta en el homo sapiens,
para culminar en el superior estado que señalamos en el homo ludens; este es,
para nosotros, el rey de la civilización, el triunfador en la vida, el hombre
que trasciende la satisfacción de necesidades y deseos para jugar con ellos en
calidad de elementos complementarios y suplementarios que le confieren el más
amplio sentido de creación y delectación a la existencia”.
(pág. 42)
Con el tiempo, el individuo superó la primera fase del “yo necesito”, para
pasar a la fase del “yo quiero” y terminar, como en el presente, en la fase del
“yo puedo”. Así que el juicio sobre las situaciones u objetos, que nació sobre
el instinto de la pura ley natural, fue complementándose con factores de la
misma producción mental, determinados por las condiciones del medio circundante
o el entorno de vida del sujeto. Del comenzar a pensar, se pasa al comenzar a
valorar, para sopesar las alternativas posibles y disponibles, de realizar la
acción para dar gusto a su necesidad o su deseo.
Examinando la vida contemporánea a la luz de la axiología, se puede
apreciar que es propósito convertir las necesidades en satisfacciones y los
deseos en plenitudes, tratando de que la plenitud, sea la forma de lograr
cabalmente la aspiración, ante lo cual dice que Bueno que:
“Requerir
plenitud en la vida equivale a entenderla y sentirla como saturada de
intereses, deseos y satisfacciones de toda índole. Para ello entran en juego
los más diversificados elementos que inventa o descubre el ser humano,
incluyendo los que percibe tal como son dados en la naturaleza y los que el
mismo concibe en aras de la imaginación” (pág. 44)
Es un fenómeno subjetivo donde los satisfactores, como oferta, operan como
producto de la capacidad de creación; aunque la demanda, derivada de la
necesidad y el deseo, es de carácter universal e inherente a la especie
biológica. Así que la valoración se concentra sobre los satisfactores, o sea en
los medios con los cuales se colma la necesidad o el deseo, de modo que el
valor está asociado al satisfactor y con ello las diferencias en los distintos
grupos poblacionales ya sea geográficos, étnicos o socioeconómicos. No se
podría entonces, medir el valor en un país de la misma manera como se mide en
otro e igualmente, el valor en una generación y una época histórica, sería
diferente al de otra. De la misma manera, habría que pensar que, lo que en
momento contiene valor, en otro momento ya no lo tiene. Es decir, el valor es
histórico.
3.
EL VALOR EN LA ECONOMÍA
El valor toma la forma más sobresaliente en materia económica, debido a que
la economía, como proceso social, es el instrumento creado por la ley de la
naturaleza, que empujó al instinto, para satisfacer las necesidades de la vida
humana. Es decir, es en la economía donde se plasma con más certeza el tema del
valor, ya que el papel asignado a la economía, por parte de la ley de la
naturaleza, es el de crear y proveer de valores a todos y cada uno de los
individuos de la especie humana. La razón de ser de la economía es la de
generar y suministrar valores para conservar la especie viva sobre el globo
terráqueo.
Segú lo señalan los escritos históricos realizados con base en las obras de
Platón, fue en las ciudades Estado y por motivo de la especialización de los
individuos en las diferentes labores para la vida en común, lo que ocasionó la
necesidad del cambio, con lo cual se introdujo la esencia de la economía, vista
como conjunto social, que es el cambio, más allá de la subsistencia individual
realizada por el simple instituto natural. El cambio motivó a incluir el
pensamiento humano, en la operación de subsistencia que antes era solo
instintiva, lo cual impuso una dimensión más amplia a la ley natural llevando
el fenómeno al conjunto social y con ello a la necesidad de establecer
parámetros de cambio basados en la comparación de los valores o satisfactores
que entran en juego en dicha operación. Lo que ocasionó el nacimiento de la
economía, como sistema conjunto de la especie, y la introducción del
pensamiento en la subsistencia, fue el cambio; y la esencia del cambio, fue la
comparación de valores. Por eso el valor, donde más se destaca, es en la
economía.
Según se deduce de los escritos de la antigua Grecia, la economía, como
base de la formación social, que sobrepasa los alcances de la tribu
inicialmente establecida, se funda sobre la división del trabajo y el cambio,
por lo cual es ahí donde se introduce el valor como un elemento esencialmente
económico, que sobrepasa el instituto y se rodea de factores derivados del
pensamiento humano. De tal manera, que, desde entonces, el concepto de valor
está ligado a los fenómenos económicos. Por eso es también en ese escenario, donde
se complementan las ideas básicas a partir del pensamiento de Aristóteles,
quien introdujo los conceptos de valor de uso y valor de cambio.
Varios siglos después en la historia económica, ya en época en que se volvió
laico el pensamiento económico posterior a la dominación del pensamiento
religioso, el tema del valor económico se reviste de importancia mayor, al
entrar en el campo de las reflexiones, el tema de la acumulación de riqueza,
cuya explicación ya no era suficiente a partir de los argumentos cristianos de
la presencia de Dios. La acumulación de riqueza debería tener una explicación
mundana; y su razón de ser debería estar en las realidades económicas.
Superada la idea de que la riqueza se deriva del comercio y el mecanismo se
sustenta en comprar a menor precio para vender a un precio superior, el
pensamiento económico se concentra en la creación del valor a partir de la
producción. Es cuando llega William Petty (1623-1687) a quien le llamaron el
fundador de la Economía Política y de quien dice Roll (1993)[vii] que el
análisis de los impuestos y su incidencia por parte de Petty, cesa en su
trabajo y “conduce a una teoría del valor” (pág. 106), la cual se
encuentra, al decir de Roll, “en una breve digresión sobre la renta (de la
tierra), que sigue a su teoría del impuesto sobre la misma, en un estudio del
precio real y del precio político de las mercancías al final de su Treatise y
en algunas observaciones sobre los salarios contenidas en su Political Anatomy
of Ireland” (pág. 106). Petty decía que el promedio de los alimentos que un
hombre adulto consume en un día y no lo que trabaja en un día, es la medida
común del valor y deja sentada las bases de lo que más adelante constituyó la
teoría del valor trabajo.
3.1.
Teoría objetiva del valor
Ya en vía de consolidación del modo de producción capitalista, cuya esencia
es la producción industrial, con unas relaciones de producción basadas en la
propiedad privada del factor capital y la compra de del factor trabajo a cambio
de un salario, se destaca la Teoría del Valor-Trabajo, montada sobre las bases
de Petty, pero profundizadas, en primer término, por Adams Smith, avanzadas por
David Ricardo y complementadas por Carlos Marx, principalmente, o sea quienes
hicieron los aportes más relevantes.
Según esta teoría, el valor reposa en el objeto mismo, que, para fines
económicos, le denomina mercancía, en razón a su papel en el seno del mercado.
Es decir, independientemente de su necesidad o uso, el valor está inmerso en la
mercancía misma y depende de la cantidad de trabajo socialmente necesario para
producirla. En tal sentido, la fuente de valor es el trabajo humano y es a
partir de este, que se crea el valor, de modo que el valor del objeto depende
de la cantidad de horas de trabajo incorporadas en su proceso de producción.
La Teoría del Valor-Trabajo es el producto más representativo del período
clásico en la historia de la economía, que surge en una época donde el
conocimiento hacía un esfuerzo por consolidar el método científico apartado del
conocimiento ideológico, que durante varios siglos había estado concentrado
bajo el amparo de la iglesia católica. El pensamiento laico había comenzado en
las ciencias naturales, que luego se traslada a las ciencias sociales y, en el
caso de la economía, propugnando por explicar la fuente de la riqueza y los
factores que permiten la acumulación. En esa época, se destacan conceptos como
el de “valor de uso” y “valor de cambio”; el concepto de trabajo productivo y
trabajo improductivo; el de división del trabajo y especialización; el de
renta, salario y precio, entre otros. Es relevante el concepto de plusvalía
expuesto por Marx, que permite explicar la diferencia entre valor y precio y el
proceso de acumulación de capital; el cual, más delante, es utilizado por otros
autores como Paul Baran[viii] para
desarrollar el concepto de Excedente Económico, muy utilizado para el análisis
de la acumulación y el desarrollo capitalista.
En el enfoque marxista, se considera que el precio de una mercancía, está
compuesto por el valor, que depende de las horas de trabajo incorporadas al
producto, más un plusvalor, que también son horas de trabajo, pero que, según
el autor, son trabajo no pagado. De ahí que el marxismo original considera que
la descomposición de una mercancía, contiene el capital fijo, compuesto por los
elementos físicos y materiales utilizados en la producción y que contienen
trabajo acumulado, el capital variable, compuesto por los salarios, y la
plusvalía cuya apropiación va directamente al propietario de medios de
producción y que se realiza una vez el producto llegue al mercado para su
consumo final y el comprador haya pagado el precio por el bien, para aprovechar
el valor de uso del mismo.
3.2.
Teoría subjetiva del valor
Por esa época, la separación entre sujeto y objeto era común en el
pensamiento filosófico y, por supuesto, en el lenguaje corriente de la gente.
De ahí que se le denominó teoría subjetiva, a la propuesta de que, el valor de
un objeto, no estaba incrustado en objeto mismo, sino que dependía de la
postura del sujeto y su apreciación frente al objeto, cuya valoración dependía
esencialmente, de la cantidad disponible del objeto y de la magnitud de la
necesidad, que el sujeto tuviera del mismo. El valor no es una medida absoluta
sino relativa, según la capacidad para satisfacer el requerimiento de quien lo
necesita.
El caso de la relación entre la necesidad sentida y la disponibilidad del
satisfactor, ya había sido advertido desde la antigüedad; pero fue en el siglo
XIX cuando este enfoque se formuló como teoría, siendo acuñada por los
economistas Carl Menger, William Jevons y León Walras durante la mitad del
siglo XIX y que constituye la esencia de la línea de doctrina económica que se
le conoce como Escuela Austriaca. La utilidad y la escasez, son en este caso, los
términos claves para determinar el valor económico, por lo cual se relieva la
importancia de la última unidad disponible; pues si la necesidad ya ha sido
satisfecha por otras unidades anteriores, la utilidad de la siguiente unidad es
menor, por efecto de la complacencia, hasta que, al llegar a la saturación, la
utilidad desaparece. De modo que lo importante es la última unidad que está a
la mano. Y en cuanto a la disponibilidad, si hay escasez, la utilidad es mayor;
y si hay abundancia, la utilidad es menor. Por ello, este paradigma también se
le conoce como la teoría marginalista, porque concentra el análisis del valor
en el caso de la unidad que está al margen o sea la última unidad. El análisis
del valor en esta teoría es impreciso y totalmente relativo, por lo cual
existen otros factores asociados al sujeto, que intervienen en la valoración de
objeto, como es el caso de la cultura y demás aspectos ideológicos.
Para fines de la economía, la teoría subjetiva del valor está estrechamente
asociada a la teoría del mercado, ya que es en ese escenario donde mayormente
se requiere el análisis del valor y, principalmente, la construcción de los
precios. En materia de teoría del mercado lo más importante no es el valor sino
el precio, el cual permite la manifestación monetaria y con ello la medición
requerida para el manejo y control de los procesos económicos. Por eso, el
concepto dice que, el precio de un producto, se forma según la igualdad entre
el costo marginal y la utilidad marginal, cuyas mediciones son abstractas y
escazas de herramientas metodológicas que permitan el uso común de los
conceptos. Así que el valor del objeto no está en el objeto mismo, sino que
depende de la situación del sujeto que lo va a utilizar.
3.3.
OTROS ENFOQUES DE LA TEORIA DEL VALOR
§ Teoría
intrínseca del valor
No se refiere exactamente al valor económico sino al valor filosófico
contemplado en la axiología. Este enfoque trata de reconocer lo que el objeto tiene
"en sí mismo", o "por sí mismo" o "por derecho
propio". Es un concepto que no se refiere a lo físico sino al uso que
tiene o su finalidad. Este valor no es físico y por lo tanto no depende de las características
fácticas del objeto sino de las propiedades del mismo.
En este enfoque, el valor se crea a través de la actitud de los evaluadores
o de juicios que son esencialmente morales y totalmente subjetivos porque
dependen del parecer del sujeto, aunque para su determinación se requiere de
factores reales que están disponibles en el medio o entorno donde opera. Se
asocia a la formación de los precios hedónicos de los objetos y a la valoración
intangible de la economía.
§ Teoría
monetaria del valor
El economista John Milios (2003) defiende una teoría monetaria del valor,
donde
"El
dinero es la forma necesaria de aparición del valor (y del capital) en el
sentido de que los precios constituyen la única forma de aparición del valor de
los productos básicos Según
este análisis,
cuando el dinero incorpora la producción en su circulación, funciona como el capital que implementa la relación capitalista y la explotación de la fuerza de trabajo constituye el presupuesto real
para esta incorporación”. (Wikipedia)
§ Teoría
del valor del poder
Los economistas institucionales radicales Jonathan Nitzan y Shimshon
Bichler (2009) argumentan que nunca fue posible separar la economía de la
política.
“Esta
separación es
necesaria para permitir que la economía neoclásica base su teoría en el valor de la utilidad y para que los marxistas
basen la teoría
del valor en el trabajo abstracto cuantificado. En lugar de una teoría del valor de utilidad (como la economía neoclásica) o una teoría del valor de la mano de obra (como se encuentra en la
economía
marxista), Nitzan y Bichler proponen una teoría del valor del poder. La
estructura de los precios tiene poco que ver con la llamada esfera
"material" de la producción y el consumo. La cuantificación del poder
en los precios no es la consecuencia de leyes externas, ya sean naturales o
históricas, sino completamente de mecanismos internos a la sociedad”.
(Wikipedia)
4.
EL VALOR EN EL CAMPO ESPIRITUAL
La espiritualidad es un concepto amplio y complejo que va más allá de lo
físico y material y hace referencia a los aspectos profundos de la vida en
conexión con la mente humana y los factores psicológicos que intervienen en el
comportamiento cotidiano del ser humano.
En este campo se destaca el enfoque de la filosofía, donde tiene relevancia
los planteamientos de Aristóteles, quien, a pesar de la antigüedad, ha sido
citado por muchos autores y la psicología tiene en cuenta esos fundamentos en
el desarrollo de varios de sus postulados. Citando la fuente de actualidad en
la IA, se toma la referencia de este personaje para examinar de manera suscinta
las apreciaciones sobre el valor en el campo espiritual.
Parafraseando la fuente, se encuentra que el concepto de valor está
intrínsecamente ligado a la idea de felicidad (eudaimonia) y virtud (areté).
Para Aristóteles, el valor de algo reside en su capacidad para contribuir al
logro de la felicidad, que considera el fin último de la vida humana, es decir,
va más allá de las necesidades y deseo y entra en al caso de los estados
emocionales, agregando que las virtudes, tanto éticas (relacionadas con la
conducta) como dianoéticas (relacionadas con el intelecto), son los caminos
para alcanzar esa felicidad.
Aristóteles considera algunos puntos clave cuando hace referencia al valor
como vemos en los siguientes:
Felicidad como fin último: Aristóteles concebía la felicidad no como un estado
pasajero, sino como una actividad continua y virtuosa a lo largo de la vida.
Virtud como camino: La virtud, tanto ética como intelectual, es esencial
para la felicidad. La virtud ética implica el dominio de las pasiones y la
búsqueda del punto medio entre los extremos (por ejemplo, la valentía entre la
temeridad y la cobardía).
Importancia de la prudencia: La prudencia (phronesis) es una
virtud dianoética clave que permite a la razón guiar la acción virtuosa. Es la
capacidad de discernir el curso de acción correcto en cada situación.
Valor de las acciones: Las acciones humanas, para Aristóteles, tienen valor en
la medida en que contribuyen a la felicidad. Las acciones virtuosas son
valiosas porque nos acercan a ese fin.
Valor de las cosas: Las cosas tienen valor en la medida en que nos ayudan a
vivir una vida virtuosa y, por lo tanto, feliz. Esto puede incluir bienes
materiales, relaciones sociales, y conocimientos.
Valor intrínseco: Aristóteles también consideraba que algunas cosas tenían
un valor intrínseco, como la amistad y la contemplación, que son valiosas en sí
mismas y no solo por sus consecuencias.
Según este filósofo, el valor asociado a la felicidad, tendría una medida
en términos de las sensaciones y los estados emocionales, siendo por ello un
elemento psicológico ligado a la condición mental. Es decir, el valor sería un
elemento subjetivo pero involuntario; pues estaría localizado en la mente
humana, pero se escapa de la razón y el pensamiento voluntario del sujeto.
Serían otros factores, probablemente derivados del entorno, los que
determinarían la medida del valor.
5.
OBJETIVIZACIÓN DEL VALOR PÚBLICO
5.1.
El concepto de valor público
La situación descrita en el punto 1 de este artículo, referente a las
imprecisiones del concepto de valor público y los vacíos que deja el enfoque
tradicional basado en la propuesta de Moore (1995) y analizado por Cifuentes y
Duarte, donde falta claridad sobre la ubicación en la microgestión o la
macrogestión, confusión entre el procesos de construcción y el resultado del
mismo que se traduce en impactos; poca claridad en si se refiere a los
servidores públicos o los medios con los cuales se realiza el servicio; o si se
trata de los escenarios de la relación Estado-sociedad, nos evoca los
planteamientos de José Juan Sánchez (2001)[ix] cuando
en el capítulo VII trata los “nudos históricos de la administración pública”,
donde dice que:
“En este
doble proceso de conformación -estudio del objeto (materia) y objeto de estudio
(disciplina)- en el que la Administración Pública se ha desarrollado
históricamente, existen por lo menos seis "nudos históricos" -el
epistemológico, el científico, el interdisciplinario, el jurídico, el político
y el administrativo- que al mismo tiempo que la nutren y la revitalizan con
aportaciones a su campo de estudio, le han impedido constituirse como una
ciencia plena, autónoma e independiente. La Administración Pública en su
desarrollo
teórico y conceptual se encuentra enredada con estos nudos. En la medida que
los "nudos históricos" puedan ser destrabados y superados con
investigaciones creativas e innovadoras, nuestra disciplina de estudio podrá
consolidarse como ciencia en el nuevo milenio.” (pág. 253)
En este artículo, se destaca que el concepto de valor público se inspira en
el sector privado y se asemeja a los procesos empresariales de este sector; y
no precisamente, en los bienes públicos, que es lo que se trata de examinar.
Sánchez en su obra destaca que los nudos críticos se presentan en los dos
campos identificados donde está, por un lado, el objeto de estudio y por el
otro, el estudio del objeto. Sánchez considera que los nudos: epistemológico,
científico e interdisciplinario, hacen parte del estudio del objeto; y que los
nudos: jurídico, político y administrativo, hacen parte del objeto de estudio
(pág. 255). Y en las partes finales de su obra, Sánchez señala que:
“La
Administración Pública requiere de un nuevo paradigma que recupere la verdadera
naturaleza y dimensión teórica de la disciplina. Los falsos paradigmas no
pueden continuar prevaleciendo en el campo de estudio; ya fueron causantes del
retraso en la construcción de una teoría central de la administración pública y
en la búsqueda de su carácter científico”. (pág. 288)
Acogiendo la recomendación de Sánchez, Cerón (2025)[x] presenta
una propuesta donde plantea resolver los nudos, principalmente el
epistemológico, haciendo un cambio en el objeto de estudio y reubicando el
papel del Estado en el proceso. Para Cerón, el objeto de estudio de esa ciencia
debe ser “los bienes públicos” y el Estado debe ser un “sujeto de conocimiento”.
Los bienes en el objeto, retomando el concepto de “bien” de la teoría del
mercado, que agrupa los tangibles (bienes) y los intangibles (servicios), sobre
la base del traslado de lo público, desde el Estado hasta el mercado, como
producto del capitalismo neoliberal.
La inquietud sobre si es arte o es ciencia, que estuvo en el debate de
aquella época por motivo de la confrontación entre el saber y el
hacer, que en administración pública es muy importante porque en esta
ciencia, no es suficiente con el conocer, sino que se requiere la intervención
sobre la realidad conocida, debido a la importancia para la humanidad de los
problemas y necesidades públicas, se resuelve, la inquietud, con la asignación
al Estado, del papel de sujeto, con la mayor responsabilidad para intervenir, o
sea de aplicar el hacer, sobre la realidad de los bienes públicos; donde,
además del Estado, también son sujetos las empresas privadas y las sociedades
civiles, quienes también pueden intervenir es el manejo de los bienes públicos.
En este enfoque, la preocupación que se presenta en la dualidad del conocer y
el hacer, es porque el hacer o realizar, está a cargo del gobierno; y este,
está amarrado el régimen político, que pone las condiciones para la
intervención sobre los bienes públicos.
En este caso, donde el objeto de conocimiento y de acción son los bienes
públicos, el valor público se refiere a este objeto. Es decidir, el valor
público está en los bienes públicos y no en el Estado; ni en los servidores
públicos, ni en los escenarios que permiten la relación Estado-sociedad.
Igualmente, cuando se trata de procesos de producción privada o civil de bienes
públicos, el valor público está en los objetos y no en los sujetos productores
o prestadores de los servicios, que en este caso serían personas del mundo
particular. Para el autor, los bienes públicos con los objetos tangibles o
intangibles que transportan en su interior satisfactores de las necesidades humanas
creadas por la ley de la naturaleza.
Retomando esta apreciación, es decir que el objeto de estudio e
intervención son los bienes públicos así definidos, el valor público se refiere
a estos bienes, donde la magnitud del valor está asociada a la capacidad de
satisfacer la necesidad humana. Hay mayor valor público donde se presenta mayor
grado de satisfacción de la necesidad humana. En este caso solo hay una
alternativa concreta y precisa, sobre el lugar donde se ubica el valor público;
resolviendo así, el interrogante: si está en el proceso, o está en el producto.
Aquí el valor público está en el producto con el cual se genera el impacto, que
se mide por la satisfacción de la necesidad humana.
Con ello queda claro qué el valor público, se refiere a la cantidad y
cualidad de los bienes públicos producidos mediante los procesos operativos de
las organizaciones, ya sean estatales, privadas o civiles. No solamente los
organismos del Estado producen valor público, sino también las empresas privadas
y las organizaciones civiles, siempre que, cualquiera de ellas, entregue al
mercado bienes públicos. Al mercado, porque los bienes públicos están ubicados
en el escenario del mercado desde que se estableció el capitalismo neoliberal.
Inclusive, los que ofrece directamente el Estado, lo hace mediante subsidios a
la demanda, es decir los estratos de ingresos más bajos que no disponen de
recursos para adquirir los bienes públicos, reciben el apoyo del Estado, que
les adjudica un subsidio, con el cual el beneficiario adquiere el bien en el
mercado, utilizando el subsidio como parte del pago.
En el caso de esta propuesta, que contiene un cambio de paradigma, la
disciplina de conocimiento se denomina Ciencia de Administración de lo Público;
y la disciplina tradicional, que desde hace dos siglos se dedica a estudiar el
Estado en su interior, se denomina Ciencia de la Administración del Estado, que
tendría parentesco cercano con la “Administración Científica” creada para las
empresas privadas a comienzos del siglo XX y en general, con la teoría de las
organizaciones donde se destacan varios autores.
Hablar sobre la obligación de crear valor público significa generar productos
y servicios en cantidad y calidad apropiada a las necesidades y problemas de la
comunidad. Los bienes públicos son los de interés general que competen a todos
los individuos de la especie, de modo que el valor público está asociado a
estos bienes y no a los actores ni a los medios que intervienen en su
producción; por lo tanto, el mérito del valor público está inmerso en los
satisfactores intrínsecos a los bienes, es decir en el objeto,
independientemente de los atributos y cualidades del sujeto. Por supuesto, la
cantidad y calidad de valor intrínseco a los bienes públicos, depende de las
especificidades y condiciones con que se realice el proceso de producción, el
cual conlleva talento humano y recursos físico, materiales y tecnológicos de
cuya combinación depende la magnitud y calidad del producto o sea del valor
público incorporado.
Los organismos y empresas cuentan con el sistema operativo, diseñado con
base en procesos, dentro del cual se ejecuta la cadena de valor integrada por
insumos, actividades, resultado y productos; cuya aplicación en la población
objetivo (target), genera un impacto que significa satisfacción de necesidades
y solución de problemas públicos. Es decir, problemas que son sociales, pero
que también son públicos, porque también hay problemas sociales de gran
magnitud, pero que son de carácter privado.
En síntesis, el valor público es la magnitud de la capacidad de los bienes
públicos disponibles, para satisfacer necesidades humanas y solucionar
problemas comunes a toda la población. Los bienes públicos son los productos y
servicios que transportan en su interior satisfactores de necesidades humanas
creadas por la ley de la naturaleza.
5.2. La medición del valor público
El componente cuantitativo es muy importante y necesario en el método de
conocimiento, por lo cual la medición del valor público se convierte en asunto
de especial significado. Pero, como lo han señalado varios autores en
diferentes escritos, el desarrollo de las matemáticas como herramienta para
abordar el tema, todavía se encuentra en niveles incipientes.
Hay que reconocer la necesidad de realizar investigaciones más detalladas,
que permitan fortalecer la aritmética necesaria para acompañar el componente
conceptual y facilitar el conocimiento debidamente cuantificado, de modo que se
permitan las comparaciones y la valoración adecuada para sacar conclusiones y
establecer la veracidad sobre la realidad del valor público. Pero, por ahora,
es conveniente iniciar el intento de adoptar un enfoque de medición, que debe
ir avanzando con el tiempo, hasta lograr la construcción de las herramientas
apropiadas al propósito.
No es fácil adoptar una métrica para el valor público, que en términos
absolutos precise la unidad de medida, como existe en la física para los
cuerpos y fenómenos. No se ha establecido la unidad que permita calcular la
magnitud del valor público. Pero recurriendo a la teoría económica, que utiliza
la medición con fines de cambio y para ello ha establecido la unidad monetaria,
con la cual se sacan las equivalencias para la diversidad de bienes, se puede
utilizar también la unidad monetaria para precisar la magnitud del valor; ello
permitiría, además, realizar comparaciones para tomar decisiones en la fase del
hacer o la intervención sobre los bienes públicos. Quiere decir que, para
efecto de introducir la medición del valor público, los términos monetarios presentan
conveniencias importantes.
Si se coloca la medición del valor público en términos económicos, quiere
decir que el asunto debe ubicarse en el seno del mercado, en razón a que este
es el mecanismo con el cual funciona el sistema económico y lugar donde, de
paso, se encuentran ubicados los bienes públicos, por designio del modelo
neoliberal que hoy impera en el mundo occidental en el marco del globalismo. Aquí,
en la teoría económica, se encuentra definido el concepto de los bienes
públicos, los cuales están caracterizados por dos propiedades fundamentales de
las cuales dice Azqueta (1994)[xi]
“No
exclusión: lo que quiere decir que cuando el bien en cuestión se ofrece a una
persona, se ofrece a todas. En otras palabras, no puede excluirse a nadie de su
disfrute, aunque no pague por ello: lo que indica que el coste marginal de
ofrecérselo a una persona adicional es cero. Los bienes públicos no pueden ser
relacionados, por tanto, a través del sistema de precios.
No rivalidad
en el consumo: cuando alguien consume el bien, lo disfruta o lo sufre, no
reduce el consumo potencial de los demás. En otras palabras, el hecho de
consumir el bien no reduce su disponibilidad” (pág. 5)
De acuerdo al enfoque planteado en este artículo, igualmente, el valor
público se refiere a este tipo de bienes o sea a los que cumplen las dos
propiedades anotadas; y la valoración, igualmente, se refiere a la medición de
la magnitud de ellos, que, como se acaba de anotar, se realiza con la unidad
monetaria como factor de medida. El caso, por lo tanto, se enmarca dentro de la
dicotomía valor-precio, en tanto los bienes públicos tienen valor, pero muchos
de ellos, los que no están privatizados, no tienen precio. Pero la unidad
monetaria siempre se refiere a la teoría de los precios, que es más común en la
teoría subjetiva del valor económico. Es decir, es necesario establecer las
equivalencias en términos de precios para efecto de precisar la magnitud del
valor; lo que facilita la comparación con los bienes privados los cuales tienen
precio, porque circulan en el mercado tradicional.
En la teoría económica ortodoxa, la que gira en torno a la teoría de los
precios y por ende en los conceptos asociados al mercado, el tema se trata
dentro de la llamada “economía del bienestar”, donde, este, se asimila a la
utilidad que el bien ofrece y que se mide con el consumo. Esta teoría no se
puede tomar al pie de la letra, porque ella fue creada pensando en los bienes
privados, los que históricamente, han circulado en el mercado. Los bienes
públicos entran al mercado, pero ya después de 1980, cuando se instauró el
modelo neoliberal. No obstante, considerando la carencia de un paradigma propio
sobre medición de los bienes públicos, la analogía es un inicio que puede ir
abriendo caminos hacia la construcción del método más adecuado.
Dadas estas consideraciones, la analogía entre bienes públicos y bienes
ambientales es procedente, ya que estos últimos son públicos y pueden
asimilarse a los bienes públicos que no están dentro de lo ambientales. Esto,
como se anotó, mientras se construye un método propio de valoración de los
bienes públicos.
Recurriendo a las alternativas disponibles en la literatura existente y en
los usos institucionales de la técnica, se encuentra bajo el título de “economía
ambiental”, un recurso metodológico, que bien puede extenderse y generalizarse
para el valor público, en razón del carácter público que tienen los fenómenos
ambientales, comenzando por los recursos naturales que, por su misma esencia,
son públicos, aunque algunos se hayan privatizado. La génesis de lo público se
ubica en la ley de la naturaleza y por fundamento, los bienes de origen natural
contienen satisfactores de necesidades creadas por la misma naturaleza, lo que
constituye la definición de lo público (Cerón 2023). Las tres alternativas que
se contemplan en esta reflexión, son los métodos: de los costos inducidos o
evitados, de los precios hedónicos y de la valoración contingente.
a)
El método de los costos evitados o costos inducidos
Para la comprensión de este método, dice Azqueta (1994) que, para el
efecto, “se hace necesario, en primer lugar, conocer cómo afecta el cambio
en la calidad del bien público, al rendimiento de los demás factores en la
producción del bien privado” (pág. 76) ya que los bienes públicos no tienen
mercado, si no están privatizados; pero “el hecho de carecer de mercado no
impide que los bienes ambientales estén relacionados con bienes que sí lo
tienen” (pág.75), lo cual se puede similar para todos los bienes públicos.
Es decir, el método se basa en considerar las equivalencias de un bien que no
tiene mercado, respecto a otro bien que, si lo tiene, como es el caso de los
bienes privados. Los bienes privados y públicos, no se refieren a la propiedad
del mismo, sino a su carácter, derivado del origen de la necesidad a la que le
apunta el satisfactor que contine.
La valoración comparativa se refiere a: considerar el beneficio que genera
el bien público, medido en términos relativos, respecto a otro bien privado,
cuya valoración se realiza utilizando el precio. Es decir, calcular el
beneficio en cifras monetarias, utilizando los precios de otro bien
equivalente. El argumento se basa en que, siempre, la creación de un bien
público, ocasiona aumento de ingresos a otro bien privado; o, alternativamente,
ocasiona disminución de costos a otro bien privado; o ambas cosas a privados
diferentes.
El procedimiento consiste en medir el aumento de ingresos o disminución de
costo en el bien ya conocido, el que sí tiene mercado, como consecuencia de
haber generado el bien público, para efecto de atribuir dicha variación, al
surgimiento del bien público. Es decir, si no se hubiera creado el bien
público, no se hubiera producido el cambio de ingreso o costo, en el otro bien.
Es una medición indirecta equivalente, pero con lazos en la relación
causa-efecto, derivados de que es por causa del bien público, que se produce la
alteración de los ingresos o costos del bien privado. Es medir los beneficios
del bien público, en términos de los efectos ocurridos en el bien privado.
Por supuesto que, como este es un método para medir la calidad ambiental,
no es posible aplicarlo de manera exacta en la medición del valor público; pero
es un método sustentado en la teoría económica que puede ser adaptado en el
caso que nos atañe. La base filosófica de la medición es procedente; y más aún,
cuando se trata de bienes ambientales que, como se dijo, son bienes públicos.
Se trata de realizar los ajustes y validaciones pertinentes, para adoptar una
metodología de medición del valor público, basada en el método de los costos
evitados o costos inducidos.
b)
El método de los precios hedónicos
Otro de los métodos presentados por Azqueta (1994) se refiere los precios
hedónicos, los cuales se ajustan más claramente, al tema del valor espiritual,
tratado en punto 4 de este artículo; y que, en el campo económico, se refiere a
la descomposición de un bien en los atributos que lo conforman, para examinar
el valor de cada uno de ellos, de modo que todos en conjunto contribuyen a la
fijación del precio del bien.
Es un análisis que parte de la idea de que los bienes y servicios contienen
un conjunto de atributos que satisfacen necesidades de los consumidores, y por
lo tanto cada atributo tiene un precio, de modo que, al sumarlos, determinan el
precio total del bien. En lugar de analizar el precio de un bien en su
totalidad, se descompone para identificar el valor de cada uno de sus atributos.
Esa sumatoria de precios de los atributos constituye el precio hedónico.
El precio hedónico no es igual al precio de mercado, porque los factores
determinantes del mismo son diferentes: en el mercado opera el sistema de
precios mientras que en el precio hedónico operan factores subjetivos. Dice
Azqueta (1994), refiriéndose al valor de uso de la escuela clásica, que
“muchos bienes no tienen un único valor de uso, no satisfacen una única
necesidad humana, sino que son bienes multiatributo: satisfacen varias
necesidades al mismo tiempo” (pág. 131). Continua el autor señalando que:
“los
llamados precios hedónicos intentan, precisamente, descubrir todos los
atributos del bien que explican su precio, y discriminar la importancia
cuantitativa de cada uno de ellos. Atribuir, en otras palabras, a cada
característica del bien, su precio implícito: la disposición marginal a pagar
de la persona por una unidad adicional de la misma” (pág. 132)
Este método, como es evidente, tiene su grado de complejidad y las
metodologías para su aplicación son diversas, además que requieren de cierto
ingenio en su aplicación, en razón a las particularidades de cada caso. La
dificultad está en la valoración en términos monetarios de cada uno de los
atributos incorporados al bien y reconocidos por el usuario, en este caso, del
bien público. Es de suponer que los bienes públicos cuentan con atributos
diversos, múltiples valores de uso, de modo que se trataría de estimar el valor
en cada uno de ellos; y, además, expresar dicho valor en términos monetarios o
sea en términos de precio. Según el autor, este sería un análisis marginal, lo
que implica tener en cuenta la disponibilidad del bien y el grado de
satisfacción del usuario ya recibido en las unidades anteriores. Por lo tanto,
entra en juego la teoría de la utilidad marginal, por una parte y la oferta
marginal por la otra.
La aplicación de este método significa realizar un estudio particular en
cada caso y con base en la población objetivo del bien público; porque cada
población tiene sus propios criterios para valorar cuantitativamente cada
atributo del bien y convertir esta magnitud en cifras monetarias. Se requiere
disponer de referentes que suministren cifras monetarias, para hacer las
comparaciones y sacar las equivalencias a partir de las apreciaciones de los
propios beneficiarios del bien público.
Lógicamente, no es un método creado para medir el valor público, sino que
es un método que tienen un trasfondo utilizable, por lo cual requiere realizar
los ajustes y adaptaciones pertinentes, pero, como ya se anotó, es una
alternativa útil mientras existe la aritmética propia de medición del valor
público.
c)
El método de la valoración contingente
Este es un método directo de valoración ambiental que, como se ha dicho,
puede aplicarse en lo fundamental, para calcular el valor público, en razón a
la similitud de los bienes ambientales con los bienes públicos.
Dice Azqueta (1994) que:
“los métodos
englobados bajo la denominación de valoración contingente, intentan, como
decimos, averiguar la valoración que otorgan las personas a los cambios en el
bienestar que les produce la modificación en las condiciones de la oferta de un
bien ambiental, a través de la pregunta directa. El hecho de que la valoración
finalmente obtenida dependa de la opinión expresada por la persona, a partir de
la información recibida, es lo que explica el nombre que se le da a estos
métodos” (pág. 158).
Sobre el procedimiento que conlleva la metodología, dice el autor que:
“El
mecanismo más simple para averiguar cómo valora la persona el cambio en el
bienestar que se necesita conocer es, sencillamente, preguntándoselo. De ahí
que el vehículo normal en todos estos métodos sean las encuestas, las
entrevistas, los cuestionarios, etc.” (pág. 159)
En este método, igualmente, también es necesario disponer de un referente
para hacer la comparación y poder hacer la conversión de valor a precio. Si
bien es cierto, es el mismo beneficiario quien determina el monto de la
valoración, este necesita contar con una cifra con la cual compara el monto
sobre el que se le está indagando. En todos los casos y como en los anteriores,
este es un esquema que puede ser útil para construir un método apropiado a la
medición del valor público lo cual implica tratar cada caso concreto con los
instrumentos metodológicos adecuados.
En resumen, con base en los métodos de valoración que presenta la teoría de
la economía ambiental, se puede asimilar una forma de medir el valor público
considerando la similitud de los bienes públicos con los bienes ambientales,
que son esencialmente públicos. La primera consideración es que el valor
público, se ubica en el objeto de conocimiento y no en el sujeto, en este caso,
en los bienes públicos; cuya medición se puede realizar de tres maneras:
§ Cuantificando
en términos monetarios o de precios, la magnitud del beneficio que genera el
bien público, la cual se manifiesta mediante el aumento de ingresos o
disminución de costos en la producción de otro bien de carácter privado; o sea,
en uno que sí tiene mercado. (costos inducidos o sustituidos)
§ Descomponiendo
el bien público en sus atributos parciales que lo integran y aplicando la
valoración subjetiva, en comparación con otros bienes cuyos precios son
conocidos y que son representativos de los satisfactores que genera el bien
público. (precios hedónicos)
§ Consultando
a la población objetivo sobre su disposición a pagar por el bien público en
términos monetarios, considerando alternativas de satisfactores que ya tengan
precios en el mercado. (valoración contingente)
6.
ALCANCES DEL VALOR PÚBLICO
Partiendo de la base de que el
valor público está ubicado en el objeto y concretamente en los bienes públicos,
el uso de este concepto puede ser diverso en el campo de la gestión pública.
Aquí se contemplan como ejemplo, dos casos donde, utilizando los métodos de
valoración ya señalados, se realiza la aplicación del valor público. Uno es en
la evaluación exante socioeconómica de proyectos y la otra en el sistema de
valorización como mecanismo para financiar obras de infraestructura pública.
6.1.
La Evaluación socioeconómica de proyectos
En la evaluación exante se
busca identificar el resultado esperado con la ejecución del proyecto, medido
este en términos de la diferencia entre los egresos o costos del proyecto y los
ingresos generados por el mismo. Comúnmente, para el efecto se utilizan
indicadores de carácter financiero con los cuales se comparan los ingresos con
los egresos para conocer el saldo, el cual, para que el proyecto sea viable,
debe ser positivo o favorable.
§ Tres (3) indicadores son comunes con este
fin:
-
Valor
presente neto
-
Tasa
interna de retorno
-
Relación
costo beneficio
§ En los tres indicadores es necesario
introducir dos (2) variables: ingreso y egresos
§ En los tres indicadores es necesario
elaborar la proyección de ingresos y egresos con el horizonte de la vida útil
del proyecto, o hasta un tiempo determinado, a discreción del proyectista, para
lo cual se actualizan las cifras al precio equivalente de un mismo año con el
fin de homogeneizar la unidad monetaria
§ Los ingresos se estiman considerando las
ventas según cantidades y precios proyectadas para cada año.
§ Los ingresos o entradas, se calculan
multiplicando la cantidad vendida por el precio unitario.
§ La evaluación exante del proyecto, que se
basa en la teoría del bienestar, considera el consumo como un sinónimo de
bienestar y de ahí se desprende el beneficio económico o social del proyecto
para fines de establecer la viabilidad del mismo.
§ La metodología fue diseñada para proyectos
privados, cuya decisión de realización depende de la voluntad de los
inversionistas, que a la vez está condicionada a las expectativas sobre
resultados financieros.
El método de evaluación se
trasladó a los proyectos públicos, la mayoría de carácter social, aunque
también se encuentran los ambientales y los institucionales. Pero en cualquier
carácter, estos proyectos no están concebidos para realizar ventas en el
mercado sino para producir beneficios a la comunidad.
Los proyectos públicos también
deben ser evaluados exante, con fines de racionalidad fiscal, pero no se
dispone de técnicas de evaluación diferentes a las que existen para los
proyectos privados, de modo que es necesario reemplazar la variable de ingresos
(ventas) con la variable de beneficios, derivada del volumen de satisfactores
que genera el proyecto y que se orienta a la satisfacción de necesidades
humanas o a irrigar la inversión dentro del conjunto total de la economía.
Se supone que el proyecto
público produce valor público; y que este, encierra un conjunto de
satisfactores de necesidades humanas existentes en la comunidad, donde llegan
los productos tangibles o intangibles del proyecto público.
La medición del valor público
generado por el proyecto se refiere al beneficio producido que no se mide a
través de precios del mercado sino con el bienestar producido. Entonces, los
métodos de valoración del beneficio señalado en el punto 5 se constituyen en
las fuentes para estimar los ingresos o entradas de proyecto y con ello aplicar
las fórmulas de los indicadores anotados. Es decir, el valor público reemplaza
a los precios de los productos y la aplicación de las fórmulas de cálculo es
similar a la evaluación privada. El resultado sería:
§ Valor Presente Neto (VPN) utilizando en la
variable de ingreso, los beneficios del valor público cuantificado.
§ Tasa Interna de Retorno (TIR) utilizando
en la variable de ingreso, los beneficios del valor público cuantificado.
§ Relación Costo/Beneficio (C/B) utilizando
en la variable de beneficio, los beneficios del valor público cuantificado
6.2.
El sistema de valorización
El sistema de valorización
surge en época del Estado Interventor-Benefactor, cuando los bienes públicos
eran monopolio exclusivo del Estado y entre estos, las obras públicas, por lo
cual la única fuente de financiación era el presupuesto público. Pero, ante
necesidades existentes y las limitaciones financieras del Estado para crear las
soluciones esperadas, se abre la posibilidad de canalizar recursos privados para
financiar las obras mediante lo que se le ha denominado el sistema de
valorización, que conlleva una imprecisión en cuanto al carácter del aporte
privado ya que, se le denominado “impuesto”, pero no cumple rigurosamente las
condiciones para ser una tasa tributaria. Así que también se le ha denominado
“contribución”.
Al legar el Estado neoliberal
donde todos los bienes públicos, excepto los bienes de mérito, son
privatizables, la justificación del sistema de valorización pierde su esencia,
porque su origen tenía un carácter excepcional y ahora la intervención de los recursos
privados en proyectos públicos, no es excepción sino es común. No obstante,
como alternativa de financiamiento sigue siendo válida y por ello sigue vigente
entre las opciones de financiamiento de proyectos públicos, principalmente de
infraestructura.
Para efecto de analizar el
caso es necesario tener en cuenta que el gravamen tributario requiere de: i) un
hecho generador, ii) un sujeto activo, iii) un sujeto pasivo, iv) una base
gravable y v) una tarifa. Los impuestos se fijan de forma abierta, para todas
las personas en general, siempre que incurran en el hecho generador. Los
impuestos son parte de los ingresos corrientes del Estado que entran al fisco y
con ello se financia el gasto a través de asignaciones presupuestales que
realiza órgano competente.
En el caso de la valorización,
no es un gravamen abierto para todas las personas sino, únicamente, las
beneficiadas con las obras respectiva y la asignación no es con base en los
criterios presupuestales sino con destino específico del financiamiento de la
obra. En el impuesto, se grava a la persona por realizar el hecho generador;
mientras que, en este caso, el motivo del gravamen no es la persona sino el
predio o bien inmueble. No obstante, el sujeto pasivo del tributo es el
propietario del predio, aunque él no haya sido el causante del hecho generador.
Por todas estas circunstancias, la norma finalmente le denomina contribución.
Los otros aspectos a
considerar son: la tasa y la base gravable. En los impuestos la tasa es
generalmente una fracción porcentual de la base gravable, pero acá está
asociada al costo de la obra que financia, la cual determina la cuantía. Un
monto que se reparte entre todos los beneficiarios de la obra, propietarios de
los predios que supuestamente reciben el beneficio de la misma. Comúnmente se
utiliza las medidas del predio como área, medida del frente e igualmente, la
distancia del predio a la obra. Pero aquí es donde se presentan algunos
interrogantes que en la realidad institucional aún no está resueltos con plena
satisfacción de quien paga.
Existen interrogantes sobre el
método para definir la zona de influencia de la obra, influencia directa e
influencia refleja. Interrogantes sobre la combinación de las variables
utilizadas para calcular el valor de la contribución a cada predio.
Interrogantes sobre el método para hallar los equivalentes entre el costo de la
obra y el beneficio que recibe el predio y con ello para realizar la evaluación
exante del proyecto.
Se recurre a la norma jurídica
que marca las pautas y criterios para aplicar los cobros, pero no están claros
los criterios para definir tarifas, salvo el costo total de la obra que, por lo
general, se incrementa en un 30 % para definir la cuantía total del gravamen.
Aquí es donde está la opción
del valor público. Si se mide el valor público que ocasiona la obra, el primer
lugar, es posible realizar la evaluación socioeconómica exante del proyecto
para establecer su viabilidad; y, en segundo lugar, se adoptan criterios y
métodos de asignación de la contribución a cada predio con argumentos técnicos
que acercan a la justeza del cobro.
Los métodos para realizar la
medición del valor público son los señalados en el punto 5 de este artículo. Por
supuesto, como en todos los casos, la metodología requiere un análisis
pertinente, que permita diseñar las técnicas y procedimientos que más se
adapten a las necesidades del ejercicio.
REFERENCIAS:
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