Ya está terminado el proyecto de ley
por la cual se dictan normas orgánicas en materia de competencias y recursos
del Sistema General de Participaciones, que modifica la Ley 715 de 2001 y
pretende introducir cambios al sistema, que respondan de manera pertinente a
requerimientos de la realidad presente, con base en las experiencias ya vividas
durante los casi dos decenios transcurridos desde la última norma. Los aspectos
más llamativos del proyecto, por lo general se refieren al tema de los recursos
fiscales, los trámites y procedimientos para su manejo; pero, más allá de la
mecánica normativa sobre los aspectos administrativos, es conveniente brindar una
mirada a los aspectos del marco histórico y el contexto general en los cuales
se inscribe el paquete normativo, los cuales repercuten en el escenario de
aplicación de la misma.
Es procedente recordar los cambios en
los enfoques del desarrollo ocurridos en Colombia con el cambio de siglo.
Durante el siglo XX, prevalecieron los enfoques de desarrollo exógeno,
soportados en el modelo de industrialización por sustitución de importaciones
promovido por la CEPAL, en época en que existía el Estado
Interventor-Benefactor con modelo de administración burocrático, centralismo
político y administrativo, con el monopolio exclusivo del manejo de los bienes
público por parte del Estado y la economía era cerrada protegida. En el siglo
XXI se presenta otro marco de condiciones: las economías son abiertas en un
mundo globalizado, se estableció el Estado Social de Derecho, el régimen
político es el de la democracia participativa, la rama administrativa se rige
por el modelo gerencial, se trasladaron los bienes públicos al mercado y se
desencadenó la ola privatizadora; la gestión del desarrollo se aborda con
responsabilidad compartida entre organismos del Estado y las organizaciones de
la sociedad civil, se produjo la descentralización administrativa y la teoría
del desarrollo se refiere a los enfoques endógenos.
Desde finales de los años ochenta del
siglo pasado, varios autores, entre los que se encuentran Romer (1986), Lucas
(1989) y Rebelo (1991) entre otros, habían señalado la posibilidad del
desarrollo endógeno, destacando que no es necesario buscar las fuerzas del
desarrollo en lugares extranjeros, como ocurrió durante el siglo anterior que
se resaltaba la necesidad de encontrar las fuentes en los países
industrializados del norte global, sino que dentro del mismo sistema económico
se generan los factores que determinan el desarrollo en el largo plazo. Señalaron
que el capital humano, el conocimiento y el cambio tecnológico, que son
elementos de gran aporte a los procesos de crecimiento, se encuentran al
interior mismo de la base económica y pueden dinamizar los avances hacia la
prosperidad, sin necesidad de esperar que del exterior lleguen los medios para
fortalecer el proceso. Reiteran los autores, que, en la medida en que estos
factores respondan a decisiones locales, los movimientos de capital endógeno
avalan la posibilidad de que los territorios adopten políticas activas para
promover su desarrollo; creando con esto, un soporte conceptual que permite
sustentar la propuesta del nuevo enfoque para abordar el desarrollo.
El desarrollo endógeno propone potenciar
las capacidades internas de un territorio, de modo que puedan ser utilizadas
para fortalecer la sociedad y su economía de adentro hacia afuera, dentro de un
proceso sustentable y sostenible en el tiempo. El argumento, se basa en que
cuando las fuerzas que sostienen el proceso están ubicadas en el exterior, no
existe la autonomía y dominio necesarios para implantar los mecanismos que
aseguren la sostenibilidad en el largo plazo. Considera que el aspecto
económico es importante, pero que es más relevante el desarrollo integral
colectivo; y el individual, en el ámbito moral, cultural, social, político y
tecnológico. En todo caso, el desarrollo endógeno permite aprovechar la dotación
de todas las formas de capital disponibles en el territorio, para realizar procesos
de producción y exportación con valor agregado, lo que constituye un mecanismo
de atracción de Excedente Económico
para acumular en el interior de la región protagonista.
En este orden de ideas, es pertinente
examinar las fases o pasos convenientes para adelantar un proceso de desarrollo
endógeno en una región, el cual debe iniciar con la identificación,
reconocimiento y valoración de los recursos y medios disponibles. Es el
inventario del capital regional existente, patrimonio social con el que se
cuenta para el diseño y la construcción del futuro de manera autóctona. El
siguiente paso fundamental que requiere el proceso, es de carácter ideológico,
por lo cual es necesario que la cultura local sea adecuada a los requerimientos
del enfoque endógeno, que exige conductas sociales y comportamientos
individuales apropiados para la construcción colectiva de futuro; y de la misma
manera, la trayectoria requiere de la gestación del liderazgo con la potencia
suficiente para la orientación de la ruta hacia los objetivos, que, por
supuesto, necesita de la organización social propia de cualquier empresa de
esta magnitud.
Para la fase de inventario de los
recursos de capital disponibles, es necesario tener en cuenta todas las formas
de manifestarse este recurso según las distintas fuentes de acumulación: los
recursos ambientales que constituyen el capital natural del patrimonio
territorial, así como el capital construido que se expresa en edificaciones físicas,
recursos tecnológicos y materiales y, el más común y conocido, el capital
financiero expresado en el ahorro interno del territorio. Pero los más
importantes y que tienen relación con el espíritu del proyecto de ley, son el
capital humano y el capital social, sin los cuales las demás formas de capital
existentes no pueden tener la dinámica necesaria para un proceso sostenido de
largo plazo. La relación con el capital humano, porque los insumos principales
de este renglón son la educación, la salud y el conjunto de valores de
comportamiento o cultura local, donde el sistema de participaciones siembra el
eje central de los recursos de financiamiento; y el capital social, cuyos
insumos básicos son la asociatividad, la mutualidad y la confianza, patrones de
comportamiento social que requieren de la intervención del gobierno territorial
en el marco de la gestión pública.
En el espíritu de la ley que se
tramita, se perciben propósitos que van en el mismo sentido del desarrollo
endógeno, como se puede percibir en los fines incluidos en el artículo 4. Dice
en el texto que son fines de esta Ley, para alcanzar los objetivos del Estado
Social de Derecho, varios entre los que se destacan los siguientes:
1. Cierre de brechas, el cual se
considera como un objetivo, contemplando la superación de desigualdades
sociales, económicas e institucionales, entre entidades territoriales o al
interior de estas.
2. Autonomía territorial, debido a que
se contempla que las entidades territoriales ejercerán sus competencias con
independencia administrativa, fiscal y política, dentro del marco
constitucional y legal vigente.
3. Descentralización, que es esencial
en la ley y que tiene como finalidad que dichas entidades cuenten con la
facultad para gobernarse por sí mismas, a través de otorgamiento de
competencias o funciones específicas y recursos para atenderlas.
4. Descentralización con criterio
asimétrico, como respuesta a la diversidad de las entidades territoriales, que
existen en razón de sus características propias y sus realidades particulares,
por lo cual se hace necesario la adopción y aplicación diferenciada de
instrumentos legales, de política pública, normativos, administrativos y
fiscales, que estén orientados al cierre de brechas, el fomento de la
participación ciudadana, así como la sostenibilidad fiscal y el fortalecimiento
institucional.
5. Participación, transparencia y
control social, que considera el papel de la ciudadanía, las comunidades, las colectividades
y los pueblos, que podrán ejercer el control social sobre la ejecución de
recursos del Sistema General de Participaciones. Para este propósito, se debe
garantizar el derecho de acceso a la información pública, atendiendo a la
normativa vigente sobre gobierno abierto, así como a mecanismos de
participación social vinculante y rendición de cuentas, en el marco de un
fortalecimiento a la democracia participativa.
6. Calidad en la prestación de los
servicios públicos por parte del Estado, la cual debe asegurar el
reconocimiento de la heterogeneidad territorial y la observancia de estándares
mínimos para el desarrollo de los derechos de la población.
Como se puede observar, con relación a
la conceptualización de los enfoques endógenos, el proyecto de ley incluye
normas que constituyen en un importante piso jurídico para facilitar procesos
de construcción colectiva de territorio, a partir de la iniciativa local y de
abajo hacia arriba. En síntesis, se puede apreciar que la ley contiene una base
jurídica que soporta de manera pertinente la acción de la Rama Administrativa,
que, a la vez, sirve como mecanismo pedagógico y motivacional en el marco de
los procesos endógenos. También crea instrumentos institucionales y
organizacionales que acompañan la gestión pública, apropiados para dinamizar
los procesos endógenos, como son la aplicación de los principios de la ley y el
caso del Consejo Superior para la Autonomía y Descentralización, que acompañan
la norma, cuyo eje son los recursos financieros de las transferencias.
No obstante, de las bondades y aportes
constructivos del proyecto legal, favorables al desarrollo endógeno, también
hay que considerar otros aspectos del escenario estratégico donde actuará la
norma; porque se requieren algunas condiciones cuya realidad presente, permite
formular interrogantes sobre riesgos para la viabilidad de los propósitos.
Es razonable tener en cuenta los
alcances de la ley en cuando a su aplicación práctica, considerando que la
norma jurídica, sólo constituye el piso o base institucional, sobre el cual se
deben construir los correspondientes procesos de gestión. La norma establece las
acciones que se pueden realizar y las que se deben realizar; pero los alcances
de la normatividad no llegan hasta la forma o el cómo se realicen dichas
acciones. La ley, por si sola, no dinamiza los procesos institucionales y
sociales que le imprimen la vida al espíritu de la misma, por lo cual se
requiere una intervención activa de la ciencia de la administración pública,
para evitar que la norma jurídica que convierta en letra muerta, o que se
realice el cumplimiento mecánico de la norma, sin la profundidad operativa que
garantice los impactos en materia del logro de los fines esenciales del Estado.
La disciplina de la administración pública, como toda ciencia, dispone del método
adecuado para abordar la realidad concreta y facilitar la intervención
pertinente en los procesos de la realidad social e institucional.
La preocupación que se genera ante esta
situación, se refiere a la relación del tema con el régimen político. La
ciencia de la administración pública, como toda ciencia, tiene un componente de
saber o conocer y otro componente de actuar o hacer, con la particularidad de
que, debido a la trascendencia e importancia de los asuntos públicos, el
componente de saber o conocer es insuficiente para para que el recurso
epistemológico brinde la utilidad que la comunidad requiere. Se necesita,
principalmente, el componente de acción para efecto de intervenir en esa
realidad fáctica en el escenario público, con miras a cambiar y mejorar las
condiciones de vida de la sociedad. Pero en la realidad, se percibe una acción
o intervención de parte de los entes competentes, sin aplicar los requisitos
epistemológicos que exige la ciencia, de modo que se cumple la ley, pero sin la
generación completa de los impactos esperados en la vida social. Los gobiernos
territoriales, órganos competentes para realizar las acciones, están sujetos a
influencias e interferencias del régimen político, las cuales no les permiten
aplicar el método científico de la disciplina de la administración pública,
restando volumen a la capacidad institucional requerida para un cabal ejercicio
de sus competencias.
El proceso de construcción de futuro de
adentro hacia fuera, partiendo del aprovechamiento de la dotación existente de
las formas de capital, es más factible si se enmarca dentro de la Democracia Participativa,
la cual significa el establecimiento de un mecanismo sistémico de operación
continua y permanente, a través del cual se realiza la cogestión pública con
responsabilidad compartida, de igual a igual, entre los organismos del Estado y
las organizaciones de la sociedad civil. Los procesos de gestión (planificar,
ejecutar y controlar) son acciones cuya operación se debe realizar mediante
mecanismos de concertación entre las dos partes, para lo cual se necesita que,
al interior del Estado, se implanten mecanismos de coordinación
interinstitucional; y en el seno de las comunidades, se fortalezca la
organización pertinente para participar en los escenarios de concertación de
políticas públicas. A partir de este engranaje sistémico de la Democracia
Participativa, ya es posible instalar la descentralización política para que, a
partir del empoderamiento de las comunidades, desde donde debe partir la
orientación de la toma de decisiones, se logre la construcción de políticas
públicas “bottom up” y con ello la creación de un ambiente propicio para la
convivencia pacífica y armónica con un mínimo nivel de pugnacidad y conflicto,
el cual es requisito central para que, de verdad, se llegue al mejor grado de
condiciones de vida para la sociedad.
Se refiere al concepto desarrollado
por Paul Baran en la teoría del desarrollo.
